每年“两会”期间，养老金“双轨制”都会成为公众热议的话题之一。十几年来，普通劳动者总是翘首盼望养老金能够实现“并轨”，但总是一次又一次地失望。2012年3月16日，国务院总理温家宝在国务院常务会议上提出“把制定收入分配体制改革的总体方案作为2012年的首要任务，并努力实现城乡养老保险全覆盖”。希望这次酝酿中的改革可以促使养老金“双轨制”尽快实现“并轨”，让全国人民搭乘同一列车，奔向共同富裕的目标，使广大人民群众共同分享改革开放的成果。

　　一、扩大贫富差距的“助推器”

　　每年“两会”前，《人民日报》都会联合人民网推出“两会调查”，对网民最关注的问题进行调查排名。在2010年“两会调查”中，“社会保障”跃居榜首，养老金“双轨制”成了众矢之的，一些网民评论道：“本是同根生，贡献也相同，待遇低三倍，何以论公平”。在2011年“两会调查”中，“社会保障”仍居十大问题榜首，94%的网民认为，企业职工和公务员养老制度实行“双轨制”非常不合理，呼吁取消“双轨制”。在2012年“两会调查”中，“社会保障”再度蝉联榜首，89%的网友对企业退休人员养老金的上调幅度和速度表示不满，废除“双轨制”呼声鼎沸。

　　不仅如此，养老金“双轨制”似乎还成为了扩大贫富差距的“助推器”。《羊城晚报》近日的一篇报道让人看了心酸。72岁的邹鸿照退休前是华南无线电厂的高级工程师，1999年退休后，有34年工龄的他与同在本厂退休的妻子养老金加在一起才1200元，邹鸿照老人不得不四处打工。直到2010年，养老金连续涨了几次后，邹鸿照的养老金也仅有2800多元，而广东省人事厅退休的公务员每月养老金8000多元。余佩霞在政府机关工作28年后，以副处级平调到阳春市钢铁集团公司，1999年退休时，有36年工龄的她养老金只有469元，现在也仅有1500多元。养老金的“双轨制”，真可谓使“富的能冒油，穷的能抽筋”。

　　同样作为普通劳动者，企业职工和公务员的工资收入本来差别就非常大，好容易熬到了退休，养老金却还有这么大的差距。最让人们无法接受的是，公务员在职期间，不交纳养老保险金，而退休后拿到的养老金却由财政统一划拨（纳税人出钱），而且是交过养老保险金的企业退休职工的数倍！可见，“双轨制”本身，已经与社会公平发展背道而驰，成为阻碍缩小贫富差距的又一障碍。

　　二、“双轨制”缺乏法律依据

　　近年来，由于养老金的“双轨制”，尽管企业退休人员的养老金连年看涨，却赶不上公务员退休金的暗涨一次。从党纪国法看，养老金“双轨制”是个极其不公的分配制度，与法不容，与理不通。

　　先来看我国的根本大法《中华人民共和国宪法》。《宪法》序言里写得清楚：“社会主义的建设事业必须依靠工人、农民和知识分子，团结一切可以团结的力量。”这些年来，中国经济飞速发展，已成为世界第二大经济体，这是举世公认的事实。但我们在为自己的经济发展成就自豪的同时，不能忘记工人、农民，因为他们才是社会主义建设的主力军，是社会财富的主要创造者，必须让他们优先享受到经济发展的成果。而现在的情况却是，公务员“近水楼台先得月”，制定分配政策优先保障自身的利益，把最广大劳动者的利益甩在了一边，这显然有违《宪法》赋予所有公民平等的权利。公务员退休后由财政全额拨付养老金，让纳税人供养退休公务员，也是一种侵占最广大人民群众利益的行为。

　　《中国共产党章程》中提出，“党在任何时候都把群众利益放在第一位，同群众同甘共苦，保持最密切的联系，坚持权为民所用、情为民所系、利为民所谋。”但“双轨制”的存在显然已经背离了“全心全意为人民服务”的宗旨，没有解决好人民群众最现实的难题。公务员队伍成为了“特权群体”，也与“立党为公，执政为民”的思想格格不入。

　　邓小平同志曾反复强调，要将“人民拥护不拥护、人民赞成不赞成、人民高兴不高兴、人民答应不答应”这四条原则作为党制定各项方针政策的出发点和落脚点，要始终以广大人民群众的利益为最高价值尺度。普通劳动者已经对“双轨制”不拥护、不赞成、不高兴、不答应，可见养老金“双轨制”的不得民心，应尽快实现“双轨并轨”。

　　三、“双轨并轨”难在哪

　　2011年“两会”前夕，国务院总理温家宝在回答网友关于养老金“双轨制”问题时曾表示：“（双轨制）这个问题是存在的，我也知道这方面的情况……同样的学历，甚至是高工、高学历，退休工资都比自己在机关的同学、同行要低，这个现象是不合理的。”当时不少专家学者以及部分人大代表和政协委员也呼吁，强烈要求废止“双轨制”。

　　今年“两会”期间，全国人大代表宗庆后指出：“现在国家公务员，包括事业单位职工，是不交五险的，养老保险是财政在支持的。而且他退休之后，退休金还比企业更高。随着养老‘双轨制’的运行，它所造成的社会不公以及对社会就业平衡和人才合理流动的严重影响逐渐显现，改革已经很急迫。”

　　全国人大常委、中国人民大学社会保障研究中心主任郑功成也坦言：“当年同一体制的劳动者，因分隔在机关事业单位与企业而享受着差距越来越大的养老金待遇，这有违社会公正。”

　　全国政协委员宋晓梧表示：应尽早统一城镇职工基本养老保险，不再在事业单位、机关与企业职工之间分别设计基本养老保险制度。

　　既然“双轨制”已经如此“不得民心”，而这个问题却始终未能解决，那么“双轨并轨”究竟难在哪里呢？

　　前劳动和社会保障部副部长刘永富曾表示：“如果给企退人员增加一块钱，就得5个亿；如果每人增加100元，就得500亿。”言外之意是“差钱”，掏不起这笔费用。笔者认为，这种解释难以服众。给公务员涨工资为何会如此慷慨，一涨就是几百元几千元，还有“三公消费”每年近万亿元！这些钱拿得出来，为什么给企业退休工人涨点养老金就“差钱”了？

　　2012年3月10日，全国人大常委、民盟中央经济委员会主任郑功成在做客人民网时表示，“双轨制”是历史遗留问题，要改变这一局面很难一步到位。笔者同样不敢苟同这种观点。当年国企改制，一纸文件就让那么多工人下岗，企业养老金改革，又是一纸文件就让所有企业职工自己掏钱养老，而改变养老金“双轨制”却成了“历史遗留问题”，这种观点并不符合逻辑，更是缺乏事实依据。

　　还有一些官员动不动就拿出“老人老办法、新人新办法”来搪塞。其实，这样的办法是在“培养特权思想，制造新矛盾”，更是为将来制造新的“历史遗留问题”。“老人老办法、新人新办法”绝不应该成为解决养老金“双轨制”的出路。

　　不仅是养老金的“双轨制”，“特权通吃”也已经成了一种制度广遭诟病。根据中国社会科学院的一份调查报告，中国政府投入的医疗费用中，80%是为850万以党政干部为主的群体服务。根据《凤凰周刊》2011年第9期的报道，黑龙江省企业退休高工目前的丧葬补助费为6000元，加上一个月的养老金，总共7300多元，而机关事业单位的退休人员，丧葬费补助费4000元，另外还要加上20个月的养老金，以及600元的补贴，高达11万。

　　在今年的“两会”上，全国人大代表、广东省省长朱小丹指出：“当前改革最大的阻力是既得利益格局，而政府自身改革的最大阻力也来自于政府自身。革命革到自己头上对政府是个考验，我们是真改革还是假改革，是口头上说改革还是实际上去促改革，这是一次很大的考验”。“双轨制”显然是特权思想作祟，在现有的体制下，政策的制定者把自己划入一个“特权群体”，为自己捞取了更多的利益，到嘴的肥肉怎会轻易吐出？

　　四、国外养老金制度值得借鉴

　　养老金属于社会保障体系中最主要的一项内容，很多国家的社保制度都做到了老有所养，公民到了退休年龄，不管过去工资高低，也不管是否交纳过养老保险金，都有权利领取到基本养老金。中央和地方政府每年都会派出众多官员出国考察，而在养老金制度方面却几乎“颗粒无收”。其实，很多发达国家的养老金制度非常值得我们学习、借鉴。

　　在美国，交纳社保税的人，不但自己可以享受退休金，如果家庭收入低、负担重，即使从未交过社保税，配偶和子女照样可以领取养老金，领取的最大额度为交纳社保税的配偶或父母退休金的50%。如果社保税纳税人去世，没有收入的家属还可继续领取这份养老金。

　　在法国，不管是公务员还是私营企业职工，不管是工人还是农民，不管工作期间交没交社保摊派金，也不管交了多少，所有法国人到了60岁（从2011年7月1日起为60岁零4个月）都享受相同的基本养老金，而且单身老人的最低养老金要比老年夫妇每人的养老金还要略高一些。

　　在英国，交纳30年国民保险摊派金的退休人员，不论在职时工资高低，也不管交纳的国民保险摊派金是多少，均领取相同的基本养老金。英国对贫困老人还给予特殊照顾（即使过去从未交纳过国民保险摊派金）。2010单身“低保户”每周发放97.65英镑的生活费，与国家基本养老金一致，夫妇“低保户”每周发放202.4英镑的生活费，高于国家基本养老金，因为他们没有其他收入，所以，领取的“低保费”反而比交纳国民保险摊派金的人略高，这就实现了社会保障制度的再分配功能，体现了社会公平。

　　一些国家还设有养老金封顶制度。2012年，法国交纳社保摊派金的工资上限为每月3031欧元，任何人退休后的养老金不超过工资上限的50%。2012年，德国的养老保险金交纳上限是年工资67000欧元。设置养老保险金上限的目的，就是防止退休后领取的养老金差距过大，因为大部分养老保险金由雇主和纳税人承担，如果不设置上限，无疑会增加雇主和纳税人的负担。对国有企业来说，高管工资非常高，如果不设置养老金的上限，就意味着所有纳税人为高管购买天价养老金，这显然不公平。

　　五、多管齐下促成“并轨”

　　“双轨制”的极大不公，社会各界早已达成共识，但是在执行改革层面却举步维艰。正如国务院参事袁伦渠所言：近年来有关部门不断提出改革机关公务员养老保险制度，但总是扭扭捏捏、犹抱琵琶半遮面，光听楼梯响，不见人下来。因此必须抛弃部门利益，痛下决心破除养老保险待遇的双重标准，实现机关事业单位与企业养老保险制度的并轨和统一，以实现社会公平正义。这其中，部门利益和既得利益者是影响养老金改革的首要和主要因素。

　　中国社科院世界社保研究中心主任郑秉文认为，晚改不如早改。养老金“双轨制”改革不宜一拖再拖，而应“一步到位”。郑功成也在今年的“两会”期间表示，不公平格局必须改变，不赞同这种状态（养老金“双轨制”）长期持续下去。此事不能等待，应当尽快积极行动起来，而分步推进制度变革，可能不失为可行之策。否则，再过五年也恐怕都很难有所进展。

　　机关事业单位改革试点从2008年在5省市试点，至今未有任何消息，试点成功到全面推广不知还要等多长时间。现在的问题，已经不是改不改的问题，而是能不能狠下决心来改的问题。只要有了决心，没有解决不了的问题。

　　笔者认为，既然问题已经非常明确，就没有必要进行所谓的“试点改革”，而应该直接拿出方案，直接执行。在机关、事业单位和企业中采取统一政策，由单位和个人共同承担养老金。与此同时，一次性提高企业退休工人工资，达到机关事业单位退休金的平均值。双管齐下，一步到位，其他的细节及遗留问题再随后逐步解决。（本文发《人力资源》2012年4月总第342期，发表时的题目为《养老金不应上演“双城记”》）■