2010年以来，保障房建设是中国社会和经济生活中最具关注度的大事之一。在举起3600万套保障房大旗的同时，国务院多次强调，保障房要以公租房为主。在这些指导方针下，各地纷纷掀起公租房建设高潮。根据住建部通报，2011年全国新开工建设227万套公租房。然而，当各地首批公租房建成配租之时，却普遍出现“热建不热销”。如上海首批两个市统筹公租房项目，各区受理申请总记仅约2000户，相对5100套供应房源而言，出租率不足四成。武汉市公租房入住率仅有23%，郑州公租房申请人数都不足50%。就连高举公租房大旗的重庆，在实际入住率方面也不甚理想。

　　大量装修标准高、功能完备、设施齐全的公租房因无人问津而处于闲置状态，不仅造成巨大的公共资源浪费，也使公租房制度的有效性和适当性都受到怀疑。如果这种现象不尽快得到改变，不仅将严重影响公租房在社会公众心中的形象，甚至住房保障全局的战略思路都会受到质疑。

　　公租房遇冷，只是新生事物面对的暂时现象，会逐步改变，还是这条路从根本上就走错了，不适合中国国情和社会的实际需要？抑或是，公租房的制度设计在某些方面上确实出了较大差错，但这种差错是可以纠错和弥补的？对这些问题的回答有着重大的现实意义。

　　解决公租房困境当务之急是降低门槛

　　从笔者调研和各方资料来看，各地公租房在当下遇冷的三个主要原因分别是：地段不佳、租金较高和门槛过严。由于这方面的媒体报道很多，具体论述不再展开。

　　其中，门槛过高主要是观念问题，这是相对而言最容易解决的。不少地方政府仍把公租房当做廉租房或经适房性质的保障房，过多强调其并不浓厚的福利性，仍然将其看做是只能提供给中低收入家庭的福利，而忽略了其内在的市场性，没有充分理解公租房首先定位于服务“夹心层”，其次是调节住房需求、完善住房供应结构、促进住房市场发展的一种手段（李克强副总理在2011年《求是》发文谈公租房时，已经指出这些定位）。这导致公租房发生了对象定位错误。

　　笔者一直主张，公租房不需设立太多门槛。既然从中央到地方都已经明确了“准市场租金”的原则，那么谁愿意租都可以租，最多是限制在本市已经有房、且人均面积超过一定标准的人。公租房建筑标准定位在满足普通居住，那就应该以房、而不是收入来“筛选”和“过滤”非真实需求者。但各地政策制定者出于谨慎，希望“先紧后松”，故还是制定了较严格的准入标准。现在看来，这些做法有些过虑了。最早大规模推行公租房的重庆，在实践中被迫不断反思和改进制度设计，从最初设定严格的收入限制，到2011年5月全面取消这些限制，准入门槛一再降低。

　　笔者主张，只要能保证支付租金，除了申请人在本市没有自有房产（且人均面积超过当地标准）和没有同时享受其他住房保障这两点或有必要保留之外，其他门槛都可以撤销。要求非户籍人口居住满两年和社保满一年、有至少一年合同等限制条件，完全没有必要。这会遏制劳动力流动，且是对非固定就业人口的歧视，会降低城市活力。

　　公租房要被出租出去才能发挥作用。有大量无房户通过公租房解决了居住问题，住房需求被引导和合理分流，自然会减轻房价矛盾，让市场进入稳定的平衡，政府也不需要背负过多的住房保障包袱。这才是公租房的核心战略作用所在。

　　公租房地段要与城市发展规划紧密结合

　　解决准入门槛问题，对公租房出租率会有较大提升作用，但还不是根本性的。地段不佳和租金较高更具制约性，但这两个问题都需要系统和长远地来看待。

　　公租房要做好，就要认真研究供给对象的心理和需求特征。公租房既不同于廉租房，也不同于经适房。廉租房对象收入低，选择少，给什么要什么。经适房对象面对的是带有高额补贴、具有转移支付性质的资产，地段差一些也可以接受。但对于公租房，从中央到地方的政策从一开始就定位在“夹心层”，但政策制定者没能好好研究这个人群的住房需求。

　　“夹心层”由于收入有一定宽裕度，其实对租金不是特别敏感，有一定弹性空间。但由于他们都是上班族，对交通的便利性比就业不稳定的中低收入人群还敏感，同时他们对住宅品质、居住环境和居住稳定性也都有一定要求。

　　对于上班租房的人来说，有四个关键因素：地段（交通和生活）的便利性、住房的舒适性（含户型）、租金的经济性和租赁的稳定性。其中地段的改进空间较大，但要与城市长远发展结合。

　　从上海经验和有关资料看，各地公租房项目在地段上的问题，并不主要是地处非城市中心区的问题，而主要是出门缺乏公交工具，交通不便的问题；还有当下没有商业配套，购物不便的问题。但前者可以通过改善社区交通设施，如增设连接临近地铁站和公交站的定点中巴车来改善，后者随着公租房入住率提高也可以改变。

　　各地公租房“选址不当”，确实存在政府行为的原因。各地政府仍然习惯对上负责而非对下，在保障房体系方面只急于完成中央下达的建设数量指标，而目前也没有使用率和入住率的考核，因此对入住需求缺乏充分的科学预测和市场调研，在区域分布、地段选址、数量配置和户型设计上都十分随意。在这点上，必须承认，政府相对市场是不足的。由于不存在销售压力，政府很难像市场那样贴近消费者。解决的办法是，必须让公租房开发运营机构社会化和市场化运行，运营公司有销售和保本压力，独立核算，进行绩效考核。

　　但媒体和网上有很多人要求，公租房一定要选址在市中心的商业与就业集聚地附近，方便就近上班，这就有所偏颇。毕竟市中心土地有限，寸土寸金，从经济效率上说不可能大量用于公租房上。实际上，公租房还存在承担推进城市发展和空间再布局的功能与作用，要有城市规划的概念。香港在这方面有十分成功的经验。直到1970年代，香港港岛和九龙之外的城区仍然十分荒凉，但政府通过大量建筑公屋，同时建筑地铁和轻轨，把人口逐步往新界各区导入，如荃湾、沙田、屯门就是首批3个配合10年建屋计划而发展的新市镇。当大量人口因为廉价宜居的公屋来到该区域积聚，商业也随之而来，一个个新城区就会从无到有发展起来。

　　公租房不宜通过降租金而提高出租率

　　媒体上有很多提议，要求公租房大幅度降低租金来吸引申请者和提高出租率。但笔者以为，这不可取。公租房的出租率固然重要，但也不能为了短期内提高出租率而牺牲了长远。

　　一方面，以上海为例，租金已经定在回收投资成本的底线了。当然有人会质疑，上海公租房成本是否存在泡沫成分，每平方米9500多元的投资成本，显然包含了土地出让金或拆迁成本，如果只论建筑和装修成本，应该连一半都没有。但没有拆迁成本的用地在上海等一线城市很难想象。另外，从武汉和郑州等地经验看，这些城市的公租房租金已经降低到每月每平米10元，这个租金很难回收建筑投资成本，却仍然竞争不过周边老公房的租金。由于公租房大多数是新建和带装修的，决定了其成本租金不可能十分低廉。如果要可持续发展，不走福利公房的老路，就必须坚持成本租金。

　　更重要的是，不管公租房成本实际有多少，哪怕通过收储老公房转化而来的公租房，都必须实行“准市场租金”。只有这样才能抑制寻租行为的发生。

　　用发放到人头的租金补贴来支持配合公租房

　　但如果坚持成本租金或“准市场租金”，必然有一部分中低收入人群会出现负担不起的问题。从政府角度，有必要根据既定政策目标，对公租房的潜在需求人群或政策目标群体做进一步需求分析。公租房政策一开始设计的目标群体，主要是“夹心层”，即进入不了经适房、廉租房但又买不起商品房的群体。但“夹心层”又有两类：“买不起但租得起”，可称之为“上夹心层”；“租都租不起（或租不好）”的，称之为“下夹心层”。

　　然而，不管是有较强租金支付能力的“上夹心层”，还是较差租金支付能力的“下夹心层”，公租房公司本身应一视同仁，不做任何区别对待，以保本为原则收取同等的租金。如果要支持“下夹心层”，应该由政府发放货币化租赁补贴到个人头上，也就是“补人头”，不“补砖头”。货币住房保障与公租房完全是两条线，互不干扰。这样住房保障的投入成本才能算清楚，而不是一团浆糊，公共资金效率会高很多，同时也大大有利于公租房的管理，否则低租金下很难让租户到期退出。

　　公租房与住房公积金的相互配合

　　目前中国住房公积金征缴范围很大，但使用却很大程度上局限于很少一部分中高收入者，大多数中低收入者缴存了公积金却没有机会使用，既无法解决他们的住房问题，也没有很好的投资回报。所以当前住房公积金制度在公众中的吸引力正在下降，其存在意义与价值也受到不少质疑。

　　目前上海用住房公积金投资公租房，又允许承租人提取公积金支付公租房房租，这是有意义的探索。但住房公积金如何投资公租房仍然要加强规范。公积金以贷款债权或购买债券形式的融资，而不是直接股权投资公租房，可能在规模效率和资金安全性上都更好，应该是当前住房公积金改革的突破方向。

　　承租人提取公积金支付公租房房租，让公积金及时发挥了解决中低收入家庭住房困难的功能，对扩宽公积金利用渠道、提高资金利用效率、增加公积金制度的吸引力都起到了良好作用，应该成为住房公积金下一步改革重点。