今天的规划和管理不当，可能造成明天的效率低下

　　大规模的保障性安居工程开工兴建，旨在缓解目前中低收入人群的住房困难。这就要求在建设管理的全过程，科学规划，合理分配，严格管理。根据中国国情，以及在商品房建设中已经出现的规划、管理方面的经验教训，建议以下三大问题不能忽视。

　　规划先行

　　据我们调查，当前在加快大规模保障性住房建设过程中，存在规划不科学的问题。主要表现在两个方面：

　　首先，宏观布局问题，是集中布局还是分散布局？现在看来，从宜建和成本两方面考虑，地方政府都倾向于集中建设，而不是分散建设。因此，延伸的问题就是，集中建在城区，还是集中建在郊区？或者说是以城区为主，还是郊区为主？这会产生非常大的宏观社会和经济效益的差别。

　　有不少地方，保障性住房项目位置选择过偏，交通不便，也缺乏就业和其他服务设施的配套，居民生活成本过高，使得一部分低收入住房困难家庭不得不放弃享受保障。与此同时，大规模的保障性住房如果多布局在郊区或远郊区，还会使城市已经出现的“摊大饼”模式的弊端更加明显，从而加剧城市已有的交通和管理问题。对此，要高度重视，保障性住房要以便民为原则，要考虑交通方便，应重视就业和其他社会设施的配套，尽量避免规划布局上的偏远化。

　　建议保障性住房项目应集中布局在城区或城区边，反对集中布局在郊区。集中在市区建保障性住房有三大好处：

　　一是社会效率高，便于对低收入居民的社会管理。

　　二是有利于交通问题的解决，近期我国城市堵车问题越来越严重的主要原因就是市区内人口密度过低，把中心人口通过各种方式分散到郊区，最终导致交通流的过度放大。

　　三是最大化地利用原有的公共资源（如公交系统和社会服务），从而大大地改善了低收入群体的生活质量。至于城区土地紧张问题，可以通过实施旧城改造，对市中心低密度、质量差的房屋进行集中改造，通过提高容积率解决。

　　其次，微观布局问题，是大规模集中成片建，还是相对分散建？这里的社会和生活效率差别亦非常巨大。笔者建议相对分散，避免大规模集中建设，防止贫困的集聚。保障性住房应尽量避免大规模的集中连片建设。中低收入家庭过度集中居住，特别是廉租房住户过于集中居住，容易形成“贫困集聚”问题。

　　这既可能造成物业管理等费用收取困难，影响正常管理，又会造成贫困对比明显的不良社会影响。政府在规划建设保障性住房时，要尽量使保障性住房与商品房混合，形成混合社区。同时，要重视社区建设的配套和实行属地化管理，避免社会管理缺失，导致大量的管理“死角”。

　　“公平分配”是关键

　　分配公平是保障房的“生命线”。如果保不住这条“生命线”，建保障房就失去了意义，会导致建设的量越大，浪费会越大，还会使社会矛盾更加恶化。因此，要在保障性住房的建设全过程中，重视维护好这条“生命线”。

　　保障性住房的公平分配问题，既体现在准入和退出这两大环节，也体现在一些属于过渡性保障房存在巨大的获利空间，存在腐败和“寻租”问题。由于社会征信体系建设长期滞后，人们的就业和收入渠道多元化，政府对各类人的经济生活水平和住房状况难以确认，造成了一些人不能如实报告甚至谎报、瞒报家庭收入，国家投入的大量资金难以完全用于真正低收入的困难群体。而退出方面的问题主要是因居民保障条件发生了变化，需要退出，但清退面临多方面困难。最大的不公平来自过渡性保障房类型出售时而获得的巨大差价。

　　目前一些地方保障房采取的“租售并举”政策，拥有产权的保障房，特别是经济适用房可上市交易但又缺乏合理的收益分配机制（目前既不让政府分成，也不交收益税），可能会加剧居民收入分配的不公平性。这也是不少学者批评经济适用房及产权式保障房的主要理由。

　　建设长效的保障性住房的公平分配机制和退出机制是重民生、得民心的根本。厦门市坚持从公平分配入手，初步建立了简便高效的保障性住房的准入和退出机制。重庆市的经验表明，保障性住房的成败关键是能否堵住分配上的漏洞。同时，调动各方面积极性，形成充满活力的发展机制。

　　避免走计划经济老路

　　对保障性住房的大规模发展，大家有这样的一个共识，即“三分建、七分管”。保障性住房长期有效运行管理是个大课题，也是一种新课题，直接关系到保障房建设的长期可持续发展。保障性住房的管理要从建设、准入、分配、退出及物业管理等各个环节加强和创新方式，特别是要重点规范准入机制和退出机制，建立一整套透明、公平、完善的管理制度。

　　物业管理要避免房改前的政府大包大揽的直接管理，要实行市场化管理。保障性住房宜委托房地产企业或专业物业管理公司进行市场化管理，在混居模式下对住户实行一视同仁的管理。这样，可以避免回到计划经济的老路，造成管理效率低下，同时，也可以避免享受保障性住房的群众对政府产生过度依赖。□(作者为国家行政学院决策咨询部研究员)