建设土地供给与耕地保护始终是新型城镇化过程中的焦点和难点问题。《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》明确指出，到2020年，要努力实现一亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户。一方面这些人口的居住和就业需要大量建设用地；另一方面随着大量农民转移进城，其在农村的土地承包经营权和宅基地使用权需要流转。必须高度重视城镇化发展中的土地问题，不断探索土地改革的新思路、新办法，同步推进征地、节约集约用地和农村土地产权制度改革，着力建立新型城镇化土地、人口、产业协同机制，切实保护耕地，保障农民土地权益。

　　充分发挥市场配置土地资源的决定性作用。完善农村土地产权体系，统一城乡利用规划和地价体系，打破地方政府垄断土地市场。在土地权属明确的基础上，进一步赋予农村集体建设用地出让、租赁、入股的土地使用权能，通过与国有土地使用权取得、流转、使用相一致的方式，推动农村集体土地无障碍进入城乡统一土地市场流转，实现农村集体土地与国有土地同权同价。积极探索城中村土地转换用途以后的增值收益分配模式，建立完善农村土地使用权股份化与经营专业化模式，为推进新型城镇化搭建新平台。将现行的政府主导土地征收和转用制度转变为更有效率的以市场为导向的土地配置制度，推进城乡建设用地市场化。

　　进一步提高建设用地集约化程度。按照“严守底线、调整结构、深化改革”的思路，在控制建设用地增量、盘活存量、把握流量上狠下功夫，将新增建设用地与存量用地的开发利用水平相挂钩，强化城镇土地投资强度和用地进度“双约束”，积极探索闲置低效用地开发与再配置的新途径。探索建立以用途管制和权益管理为基础、覆盖地上地下空间的国土空间规划体系，划定基本农田边界线、城乡建设用地边界线和生态红线，建立土地用途转用许可的规划管理新模式。按照促进生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀的总体要求，形成生产、生活、生态空间的合理结构。严格控制新建各类新城新区，严格制止大广场、大马路等土地浪费现象。减少工业用地，适当增加生活用地特别是住宅用地，严格保护耕地、园地等农业空间资源。通过立体开发、复合利用、循环利用等方式，鼓励开发利用城镇地上地下空间，加快推进城中村、旧厂房等的改造，积极支持和推动城镇低效用地再开发，盘活城镇存量建设用地。

　　严格界定公益用地范围。随着城镇化的快速推进，公共利益的外延不断被扩大，不少地方政府滥用公权力侵犯农民土地财产权益，尤其是征收农民土地缺乏严肃性、规范性，随意征地行为屡屡发生。因此，在推进新型城镇化中，必须严格界定公益性用地范围，切实保障农民土地财产权益。抓紧完善相关法律法规，用法律的形式界定哪些为公共利益，哪些项目属于公益性用地范围，哪些属于非公共利益范围。制定公共利益征地负面清单。通过列举并公开不属于公共利益用地的清单，使之成为各级政府和国土部门加强土地管理的依据。在土地征收时严格“公共利益用途”审核，通过严格界定、审核公共利益，从法律层面对各种土地征收行为进行限制，减少非公益性用地划拨，清理以公共利益为名划拨而实际上用于营利性目的的土地。

　　加快推进征地制度改革。加快推进农村土地确权登记，给农民发放土地使用证书，明确农民土地产权，防止因产权不明晰而致使农民土地权益受损。建立土地征收听证制度，为利益相关方搭建表达利益诉求的平台，赋予农民充分的知情权、参与权、谈判权。被征地农民可以就土地征收是否合法合规发表意见，农民和政府双方可以平等协商确定土地征收补偿标准、完善土地征地补偿方案。提高对农村土地转为商业用途的补偿标准，不管是公益性用途还是非公益性用途，只要是将农村土地转为建设用地，相关补偿都应与该土地当时当地的商业价值相符。建立多区域、多用途征地价值补偿评估体系，健全被征地农民土地发展权益转换保障机制、土地征用增值收益分配机制，保障土地民生、保护农民权益，国家、集体、个人利益协调同步增长。

　　最大限度保护农民土地权益。建立农村土地流转市场，让农户拥有的土地承包经营权和宅基地用益物权资产化。延长农村土地使用权的期限，使自动续期合法化。亟须在修订《土地法》时明确土地承包权的权能，包括占有、使用、收益、转让、抵押和遗赠等，同时还要明确禁止在承包期内对农民承包地进行重新分配和调整。在法律赋予农民宅基地用益物权的同时，应考虑赋予农民宅基地“收益权”，使宅基地用益物权的赋权与一般用益物权同步。建立宅基地退出流转机制和平台建设，明确农民的宅基地财产权利，不以退出宅基地使用权为农民进城落户的条件。在推进新型城镇化中还需要建立健全失地农民保障制度，创新农村土地“功能性替代”机制，将完全失地或部分隐性失地的农民全部纳入城镇最低生活保障体系，确保农民失去土地而不失去其生存和发展能力，真正让失地农民当期有保障、未来可持续、预期稳定，共享工业化与城镇化发展成果。■