习近平总书记10日主持召开中央财经领导小组第九次会议时指出，疏解北京非首都功能、推进京津冀协同发展，是一个巨大的系统工程。目标要明确，通过疏解北京非首都功能，调整经济结构和空间结构，走出一条内涵集约发展的新路子，探索出一种人口经济密集地区优化开发的模式，促进区域协调发展，形成新增长极。

　　什么是非首都功能？为什么要疏解北京非首都功能？究竟该如何疏解？

　　分析：

　　疏解非首都功能，要明确北京的城市定位

　　对于一国首都应当承担的功能，中央财经大学教授戴宏伟认为，主要分为两类，一类是单功能首都城市，即重点建设成为功能单一的政治中心、文化中心，如华盛顿、渥太华等；一类是多功能首都城市，即以建设政治、经济、文化多功能中心城市为目标，如东京、伦敦等。无疑，北京的发展轨迹类似于多功能首都城市发展模式。

　　“我们现在的问题就是功能太多太全了。”北京市市长王安顺近日在北京市“两会”上表示，根据北京市第三次全国经济普查的数据，2013年，全市八分之一的产业活动单位和71.8%的就业岗位集中在城六区。“这就不难理解为什么北京建了那么多的地铁，开通那么多的公交线路，但交通依然拥堵。”

　　作为一个有13亿人口大国的首都，不应承担也没有足够的能力承担过多的功能。从人口膨胀到交通拥堵，从房价高涨到环境恶化，一系列“大城市病”成为北京经济社会发展的主要限制，不进行功能疏解，城市运行终将无以为继。

　　去年9月召开的京津冀协同发展领导小组第三次会议提出，要深化研究论证京津冀区域和三省市功能定位，科学合理确定在国家和区域发展大局中的“角色”和“职责”。

　　疏解非首都功能，首先要明确北京的城市定位。去年2月，习近平总书记在北京市考察工作时提出，要明确城市战略定位，坚持和强化首都全国政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心的核心功能。

　　中国区域科学协会会长杨开忠认为，非首都功能疏解的重点是产业转移，就是要调整发展方针，积极发展制造业跨国公司总部及其研发功能，疏解北京作为京津冀区域性铁路公路交通枢纽功能，着力疏解区域性物流基地、区域性专业市场等区域型商业功能。

　　记者了解到，北京市将通过“禁、关、控、转、调”五种方式来完成疏解非首都核心功能的产业目标。“禁”主要是严格按照新增产业的禁止和限制目录，禁止新建、扩建首都不宜发展的工业项目，尤其是明确全市范围内不再新增一般制造业。“关”是就地关停高污染、高耗能、高耗水企业，全面治理镇村工业大院，加快清理小散乱企业。“控”是对城市废弃物处理、炼油、食品加工等保障城市运行及民生的行业实行总量控制。“转”是指对不符合首都城市战略定位的劳动密集型、资源依赖型一般制造业实施整体转移。“调”是对高端产业中不具备比较优势的制造环节实施调整，主动在京津冀进行全产业链布局。

　　对于疏解应采取的有效方式，国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长李佐军指出，过去北京探索过很多方法，比如建立卫星城、副中心，但还远远不能解决“大城市病”问题。今后可以考虑“城市组团”方式，使新发展起来的中心区域功能比较完整，品质比较高，但生态环境比城市中心更好，从而比城市中心有更大吸引力。

　　“我们要努力在落实城市战略定位中筑牢发展新优势，在建设国际一流和谐宜居之都中把握有效需求，在调整疏解非首都核心功能中构建‘高精尖’经济结构，在打造区域创新共同体中实现京津冀协同发展，在全面深化改革中激发更大发展活力。”北京市常务副市长李士祥说。

　　详解：

　　什么是“首都核心功能”

　　所谓首都核心功能，即北京作为首都所承担的全国政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心四大功能。

　　2014年2月，习近平视察北京，在东城区考察玉河历史文化风貌保护项目时与群众热情握手。新华社记者丁林摄

　　2014年2月，中共中央总书记习近平视察北京并发表讲话，对北京的核心功能，做出过明确的城市战略定位，要求坚持和强化北京作为全国政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心的核心功能，深入实施人文北京、科技北京、绿色北京战略，努力把北京建设[-1.72%]成为国际一流的和谐宜居之都。

　　什么是“非首都核心功能”

　　据中国区域科学学会会长、北京大学教授杨开忠介绍，非首都核心功能主要有两大类：首先，从经济角度考虑，一些相对低端、低效益、低附加值、低辐射的经济部门；其次，区位由非市场因素决定的公共部门。他认为，这些都可以疏解到天津或河北。

　　另据北京市经信委相关负责人介绍，北京市将通过“禁、关、控、转、调”五种方式来完成疏解非首都核心功能的产业目标。

　　“禁”主要是严格按照新增产业的禁止和限制目录，禁止新建、扩建首都不宜发展的工业项目，尤其是明确全市范围内不再新增一般制造业。

　　“关”是就地关停高污染、高耗能、高耗水企业，全面治理镇村工业大院，加快清理小散乱企业。

　　“控”是对城市废弃物处理、炼油、食品加工等保障城市运行及民生的行业实行总量控制。

　　“转”是指对不符合首都城市战略定位的劳动密集型、资源依赖型一般制造业实施整体转移。

　　“调”是对高端产业中不具备比较优势的制造环节实施调整，主动在京津冀进行全产业链布局。

　　从2013年底，北京已经开始疏解工作，动物园批发市场、大红门服装批发市场和新发地农产品[0.67%资金研报]批发市场等场所都被动员搬迁。这些市场从业人员众多、摊位密集、客流量大，仅“动批”的从业人员就超过3万。有消息称，“动批”将整体迁至河北廊坊或保定。据统计，类似的小商品交易市场在北京城区有上百个。

　　行动：

　　北京市已就“疏解非首都核心职能”多次表态

　　2014年，中央对北京今后的发展提出要求，北京就城市总体规划开始了调整和修改，首先是首都功能要集中在核心职能上，要把非首都核心职能的产业发展尽可能地压缩和疏解到周边。

　　2014年3月24日，北京市规划委主任黄艳表示，首先是首都功能要集中在核心职能上，要把非首都核心职能的产业发展尽可能地压缩和疏解到周边。北京、河北、天津在联合做规划，把一部分首都溢出的、不符合“政治、文化、国际交往、科技创新中心”核心职能的疏解到周边。

　　在2014年12月22日-24日举行的北京市委十一届六中全会上，中共中央政治局委员、北京市委书记郭金龙谈到2015年首都经济社会发展中需要重点关注的问题时，也论及“坚决疏解非首都核心功能”。

　　郭金龙说：“多年来，我们习惯了聚集资源求增长，而且轻车熟路，也确有成效。现在，北京要疏解功能谋发展，缺乏现成经验，最大考验来自两个方面：一是思想认识到不到位，决心下得够不够；二是本领跟不跟得上，能力有没有提高。”

　　他提醒北京市的党政干部：不要一提发展就认为要“聚”，一谈疏解就认为是“退”。该疏解的必须坚决疏解，该退出的必须坚决退出，要守住新增产业禁止和限制底线，不符合功能定位的项目一个也不能上。同时，又要从坚持城市战略定位、完善城市功能、构建“高精尖”经济结构的要求出发，该推进的工作就得积极推进，该核准的规划就得核准，该建设的项目就得建设。“总之，不能模棱两可、为官不为”。

　　2015年1月23日，北京市市长王安顺表示，要加快非首都核心功能“瘦身步伐”。关于首都功能核心区的低端业态，王安顺表示，西城区付出了很大努力，去年撤出和规范市场21家，减少动批摊位1300多个，“但这还远远不够，必须摸清底数，加大力度，加快‘瘦身步伐’。”

　　王安顺还认为，西城区目前拥有70所中等职业学校，三级医院16家，占全市五分之一，这些都要通过整体搬迁，或者办分院、分校等方式向周边地区疏解。

　　2015年2月4日，北京市常务副市长李士祥在发展改革工作会议上指出，2015年北京市发展改革部门要立足首都城市战略定位和国际一流和谐宜居之都目标，深入研究新常态下首都经济特征，积极主动作为，推动全市改革发展任务取得新成效。在加快调整疏解非首都核心功能方面，他表示，要加快退出一般制造业、区域性批发市场，疏解部分社会公共服务功能。特别是要结合人口调控目标，着力退出聚人多的低端业态、同质业态。

　　李士祥说，2014年发展改革部门在推动经济发展稳中提质、破解城市发展难题、深化重点领域改革、推进京津冀协同发展、加快转职能转作风等方面，取得了新的重要进展。2015年，要努力在落实城市战略定位中筑牢发展新优势，在建设国际一流和谐宜居之都中把握有效需求，在调整疏解非首都核心功能中构建“高精尖”经济结构，在打造区域创新共同体中实现京津冀协同发展，在全面深化改革中激发更大发展活力。

　　链接：

　　他国首都如何疏解非核心功能

　　我们可以从功能维度将各国的首都城市发展模式分成两类：

　　第一类是单一功能首都，即首都城市系单一功能的政治中心，同时首都邻近区域存在经济中心，为首都提供经济服务，或作为国家的经济中心，如华盛顿与纽约、渥太华与多伦多等。按照北京作为“全国政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心”的定位，似不适合此分类。

　　第二类是复合功能首都，即首都城市的发展以政治、文化、科技、经济等复合功能中心为目标，成为所在城市群的核心城市，如东京、伦敦、巴黎等。

　　北京在21世纪之前的发展轨迹，类似于复合功能首都，即以全国的政治中心、文化中心、经济中心为目标；进入21世纪后，由于人口、环境等压力，开始逐步疏解非核心首都功能。而北京的人口数量、密度，土地面积等数据，则与日本首都东京相似。

　　东亚夜晚卫星图，左侧红圈为北京周边区域，右侧红圈为东京周边区域。

　　东京土地面积较北京更为有限，面积为2188.68平方公里，约为北京市总面积16410.54平方公里的1/8强；但人口密度却远大于北京：东京夜间人口(即常住人口)为1316万人、昼间人口(即常住人口+通勤流入人口)为1561万人，已达北京市2115万总人口的5/8与3/4。(涉东京数据均为2010年10月1日统计)

　　但如今人们在东京工作或旅游，却感觉不到严重拥堵等“大城市病”。但东京早在上世纪五六十年代，就经历过拥堵常态化等问题，是时被称为“上班地狱”，一大原因也是首都核心功能过度集中于城市中心区。

　　那么，非首都核心功能如何分散？东京的做法，不是只向某一个或某几个中心城区倾斜，而是相当均匀地分散；也不是只建一两个“副中心”，而是建了七个，即新宿、池袋、涉谷、上野·浅草、锦糸·龟户、大崎、临海，都在东京三四十公里范围内，并辐射至邻接的埼玉县、千叶县和神奈川县，再加上东京都，这一都三县总称为“首都圏”，总人口为3712万人，总面积为13559.42平方公里，人口密度超过北京一倍有余，经济规模在世界都市圈中也属第一。

　　实际上，首都圈要建设成功，与缩小城际差距、实现周边区域经济发展的努力密不可分。倘若东京仍聚集资源求发展，周边各县很大可能也像日本现在的大部分县一样，虽已现代化，但也只是现代化的乡村，非首都核心功能也难以疏解到乡村平野里去。■