地方政府创新是随着改革开放的深入不断推进的。大致可以分为4个阶段。通俗地说，有4个不断升级换代的版本。

　　日前，习近平总书记在中央全面深化改革领导小组第七次会议上强调，改革开放在认识和实践上的每一次突破和发展，无不来自人民群众的实践和智慧。要鼓励地方、基层、群众解放思想、积极探索，鼓励不同区域进行差别化试点，善于从群众关注的焦点、百姓生活的难点中寻找改革切入点，推动顶层设计和基层探索良性互动、有机结合。

　　基层和各级地方政府首创精神的发挥是中国改革开放取得巨大成就的重要原因。这个认识写入了党的庆祝改革开放30周年的文件中。中国是一个内外部关系处于快速变革，治理问题层出不穷、复杂多样的大国。在这样的大国治理过程中，地方政府，尤其是基层政府处于国家——社会、中央——地方、国内——国际的三维关系之中，承担着体现国家形象，贯彻国家意志，执行上级政策，反映社会诉求，直面各类矛盾的多重功能。

　　然而，由于这些功能相互间存在着紧张关系，使得地方政府常常处于矛盾的焦点，成为社会舆论关注和批评的对象。尽管如此，各级地方政府的履职，推动了国家治理绩效的提高和改进。地方在诸多政策领域的探索创新，在国家治理中发挥了实验功能、示范效应、减震效应。习近平同志评价说，这些探索创新起到了侦察兵和先遣队的作用。

　　笔者认为，地方政府创新是随着改革开放的深入不断推进的。大致可以分为4个阶段。通俗地说，有4个不断升级换代的版本。

　　1.0版到4.0版升级的进程

　　1.0版出现在改革开放初期。主要体现为农村基层的创新，代表是安徽凤阳的联产承包责任制，肇始于广西宜山的村民自治，发源于吉林榆树的村民“海选”，等等。这些创新得到了1982年宪法、地方政府组织法以及1988年村民委员会组织法的确认。在这个时期，中国的改革重点是农村改革，县又是广大农村的主要管理单位，因此在1980年代后期也成为改革对象。一些地方被确定为县级机构改革试点，后来逐渐增多，到1992年，达到了350多个。这个时期地方政府创新的突出特点是地方的自发性。经历过“文革”浩劫后，百废待兴，经过干部“四化”后，一大批有知识、有事业心、年轻的干部充实到各级政府之中。他们锐意进取，积极探索，为破除制度弊端，构建新的制度提供了经验参考。

　　2.0版出现在1994年分税制改革后。这也是真正市场经济条件下的基层和政府创新。随着邓小平“南巡”谈话的发表，建立社会主义市场经济体制明确为改革的目标，发展经济成为各级政府的首要任务。1994年分税制改革，明确了中央与地方的财政和事权关系，使得地方政府承担起更多具体的职能，推动着地方政府更加重视加快经济发展。这个时期的地方政府创新集中在改善投资环境，提高政府运行效率方面，许多地方在行政审批和行政服务方面作出富有价值的创新探索。而招商引资产生的一系列负面后果，也随着地方政府对于经济增长的过度追求逐渐显露出来。

　　3.0版出现在2002年党的十六大召开之后。这是新世纪的创新。在新世纪，政府创新有了明确的价值方向和系统的指导原则。2002年，党的十六大报告在总结过去发展经验的基础上提出，“创新是一个民族进步的灵魂，是一个国家兴旺发达的不竭动力，也是一个政党永葆生机的源泉。”此后，政府创新得到了各级政府以及社会各界的积极回应。民主、法治、责任、透明、廉洁、服务等价值理念相继被执政党采纳，成为政府改革追求的目标。和谐社会建设、社会治理改革、学习型组织建设等改革命题为各级政府开拓了新的领域，使得地方政府创新的领域更广、内容更为丰富。这个时期有两个现象尤其值得关注，一个是在四川等地出现的党内民主探索，尽管引起较大的争论，但是为中国的民主政治建设提供了重要的经验；另一个是地方政府创新非常活跃的浙江省。市场经济的发展与政府创新形成良性互动，产生了民主恳谈、开放式决策、效能革命、政府绩效评估等许多具有全国推广价值的创新。

　　党的十八大之后，开启了基层和地方创新向4.0版升级的进程。之所以这样说，有3个主要原因：一是十八大之后，确定了全面深化改革的总体目标，提出要完善中国特色社会主义，推进国家治理体系和治理能力现代化。这为地方政府创新设定了框架、目标和评价的原则；二是确定了顶层设计与摸着石头过河相结合的改革创新基本原则，并且更加强调顶层设计下的试点探索、地方首创。这确定了地方政府创新要遵循的原则和采取的路径；三是提出依法改革的原则，明确了基层和地方创新要于法有据，各级领导干部要树立法治思维，学会使用法治方式。

　　寻求突破的4.0版

　　笔者认为，4.0版的基层和地方创新，应该在4个方面寻求突破：

　　首要，提高创新的规划性。创新是问题或危机驱动的，但并不等于说创新不能进行规划。随着治理问题的复杂化以及各项法律制度的不断完善，更有必要提高创新的规划性，这样才能避免地方政府创新与制度框架之间产生冲突，充分发挥地方政府创新在制度改进过程中的实验功能和知识积累功能，从而使散落在各地的创新，形成制度突破的合理性。要提高地方政府创新的规划性，地方决策者就要将顶层设计理念贯彻到自己的思想和行动中，既要充分了解国家的大政方针，政策走向，也要了解本地的实际情况、发展需求，提高对问题的分析能力和预判能力。

　　其次，改进创新的协调性。各地、各领域发展的不平衡，是激发创新的重要原因，但是创新要深入持续必须提高协调性，这样才能更好地动员资源，克服制度性摩擦阻力。提高创新的协调性，要重点理顺创新举措与现有制度政策的关系，创新者与创新团队的关系以及政府创新与社会接受程度的关系。目前，许多地方的创新之所以行之不远，或者半路夭折，除了因为创新者的变化外，更根本的原因是，这些创新与制度环境缺乏耦合，没有得到社会公众的充分理解和支持。因此，要增强创新的协调性，就要更加重视地方政府与本地社会及上级政府之间的沟通。

　　第三，增强创新的针对性。创新的根本目的是解决问题。改革进入了深水区和攻坚期，容易的问题基本上都解决了，留下来的都是难题、硬骨头，因此创新的针对性更加重要。固然，这需要攻坚克难的勇气和精神，更要有科学的态度与方法。而科学分类，区别对待就是重要的方法。习近平曾经说，改革要区分情况、分类推进。对于方向明、见效快的改革，要加快推进；对涉及面广、需要中央决策的改革，要加快研究提出方案，制定具体改革策略，全面统筹和审定后，适时推进；对于认识还不深入，但必须推进的改革，要大胆探索、试点先行；对需要推进的制度性建设，需要修改完善的法律，要加强研究、尽快启动。

　　第四，重视创新的可持续性。创新是由问题催生的，但是解决问题的方式是多样的，以至于一些地方采取的是不惜代价的方法，将创新视为政绩工程，正如湖北恩施市市委书记说的那样，有些人“经常以一俊遮百丑、伤其十指不如断其一指为‘成功秘诀’，安排基层做一些盆景、微缩景观。”这样做，虽然能够短时间内创造出漂亮的样本、树立起光彩的模范，但往往难以维持，因人事变化而“人亡政息”。要增强创新的可持续性，除了要对创新进行科学设计外，还要重视创新的投入产出，尤其是要扩大创新的社会基础，凝聚更广泛的社会共识。

　　基层创新需警惕三种消极情绪

　　当前，各级地方政府正在围绕中央的精神和要求，调整自己的工作节奏和行为习惯，努力与中央保持步调一致。然而，面对复杂的经济社会问题和各地差异化的具体情况，依然需要保持创新精神，坚持创造性地解决问题。如习近平所说，对认识还不深入，但又必须推进的改革，要大胆探索、试点先行，发挥改革试点的侦察兵和先遣队作用。

　　笔者认为，同时需要警惕3种消极情绪：

　　一是畏难情绪。当下以及将来的改革必然触及深层次制度因素和复杂利益关系。如李克强所说，触动既得利益比触动灵魂还难。一些领导干部见到问题绕着走，或者视若无睹，或者有意无意地留给下任或者推给左邻右舍，自己只求任内无事，平安落地。

　　二是等靠要情绪。将遵守政治纪律理解为等待上级明确指示，即便是可以在职权范围内解决的问题，也要反复请示汇报，以求得到“尚方宝剑”。在解决问题的时候，把心思花在向上级要政策要资源，而不是发挥主观能动性，动员自身的资源，寻找自己的比较优势。

　　三是厌恶创新的情绪。这是一种非常有害的情绪，会严重扰乱政治运行的环境，也会使一些地方政府的言行远远落后于社会的变化与要求。一些领导干部不仅自己没有创新意识，还干扰和打压下级干部的创新冲动，甚至堂而皇之地说制度已经完善，法制已经健全，创新没有必要。有的领导干部则缺乏创新能力，不知道如何探索和运用新方法新措施来解决不断涌现的新问题。■