当前，包括资源税、环境税等在内的六大税制改革被提上了议事日程，中国税制改革步入关键期。

　　作为我国改革开放以来首个重大的资源类产品改革，成品油税费改革自2009年实施以来，无论从政策功能的实现，还是从各方利益群体的再平衡，都取得了多重成效和经验。它所创造的价税费综合联动模式，对下一步环境税、资源税、房地产税进行价税费改革提供了镜鉴。

　　十八大之后，进一步深化改革已成社会共识，正因为此，《财经国家周刊》联合新华社其他业务部门共同组成调研小组，对成品油税费改革这一改革样本进行了一次全方位的调查与解剖。

　　任何改革都是利益格局的重构，成品油税费改革从酝酿到实施，前后历经十多年，改革涉及中央与地方、各地方政府、中央多个部委、政府与企业、政府与个人之间的多元利益平衡，同时也涉及每一个消费者的利益。这一改革从酝酿到形成决策共识，从部委统筹协调到配套实施机制，对下一步的税制改革推进无疑具有重要的示范与样本意义。

　　朱镕基总理“治乱”

　　中国的税燃油费改革发端于1998年，改革最初圈定的突破口，便是将与公路使用行为有关的政府收费改为收税。当时的基本思路，是以开征燃油税的办法，替代交通维护和建设系列的公路养路费、公路客货运附加费、公路运输管理费、航道养护费、水路运输管理费、水运客货运附加费以及地方用于公路、水路、城市道路维护和建设方面的部分收费。这一与公路使用行为有关的税费改革，也一度被称作“燃油税费改革”。

　　到1998年底，全国性及中央部门行政事业收费共300多项，地方收费，最多的省有470多项，最少的省也有50多项。

　　当时中国公路领域收费项目繁多，实为各级政府的非规范性收入，其最大的一项费用就是养路费。而公路建设和管理资金就是依赖收费、罚款、贷款等方式筹集，弱化了公路建设的公益性。

　　1998年，时任国务院总理朱镕基在当选后的第一次记者见面会上，曾把当时的政府收入格局概括为“费大于税”，形容当时各级政府“乱收费”造成了百姓“不堪重负、民怨沸腾”。在这样的背景下，从公路税费改革切下改革的第一刀，成为朱镕基总理当时的选择。

　　中国社会科学院财经战略研究院院长高培勇在接受《财经国家周刊》记者采访时回忆说，正是由于当时的公路收费，多系政府部门自立规章的产物，并作为自收自支的财源，直接装入其“小金库”。在那样一种情形下，收费常与“乱”字相连。

　　1998年1月1日，《中华人民共和国公路法》正式实施。该法案第四章第三十六条规定，“公路养路费用采取征收燃油附加费的办法。”1999年10月31日，第九届全国人民代表大会常务委员会第十二次会议，将这一条修改为“国家采用依法征税的办法筹集公路养护资金，具体实施办法和步骤由国务院规定。依法征税筹集的公路养护资金，必须专项用于公路的养护和改建。”

　　“这等于从法律上为燃油税的开征创造了条件。”中央财经大学税务研究院副院长刘桓教授回忆说。当年，刘桓曾亲自参与了燃油税开征方案的调研和设计制定。

　　万事俱备，燃油税当年的开征似乎已成定局。然而，就在人们期待中央政府的“临门一脚”时，意外发生了。

　　差一票等十年

　　最终，燃油税费改革方案在提交人大常委会审议时，以一票之差没能通过。

　　事后，时任新华社香港分社社长的人大常委姜恩柱，见到当时的财政部长项怀诚连声道歉：“老弟，真是对不起了！平时我也不请假，正好那天就请假了。我要在，肯定会投你的赞成票。”

　　花絮背后，其实是诸多利益的纠缠

　　如何妥善解决公交、农、渔等行业的特殊性问题，便是其中之一。比如农民从事农业生产时，也要用这些燃油来抽水浇灌，农业机械耕作、粮食加工等等，由于这些油并没有在国道、省道、县乡道上运输，此前并没有征收养路费。而如果全国统一费改税，农业使用燃油，在购买时必定要交这部分税收，这就增加了农民负担。如何对其进行补贴？需要周密的方案设计。

　　燃油税该替代哪些地方收费项目？改革方案设计过程中，方案制定者曾一度提出，要以海南经验为基础，将养路费、过路费、过桥费、运输管理费等诸多交通费用全部纳入其中。

　　然而，这一方案遇到的阻力是惊人的。一方面，这意味着有大量的交通收费将转换成税收，并进入国库，而此前，这些收费主要由交通部门来征收和使用；另一方面，这意味着大量收取养路费、过路过桥费人员的身份转换问题。

　　据国税总局一位负责人回忆，国税总局当年也曾同意接收这批收费人员，根据人事部门的统计约12万人。然而，当准备接收的时候，这个数字一下子变成了27万人。而当时的地税局总人数也不过30万，吃不消。

　　同时，养路费转为燃油税，还涉及到中央地方的利益分配。

　　“公路交通收费，一直都主要归属地方政府。然而，燃油税一旦开征，中央地方如何分配？燃油税的优势是可以流动，但中国地方经济发展的显著差距就决定了，燃油税本身可能会造成各地税收的偏斜和向东部集中，这里面又存在一个利益分配问题。”财政部财政科学研究所一位负责人如此分析。

　　国际油价使燃油税改革又一再错失时间之窗。

　　2001年以前的数年，国际油价一直在25美元/桶左右徘徊。那时候一个比较成形的开征方案是，采取定额征收的办法，每升征收1-1.5元的燃油税，加上当时国内汽油(93号汽油)2.6元/升左右的价格，油价基本达到3.5元-4.0元之间。

　　而就在这一开征方案将出未出之际，国际油价开始了上涨。2001年中，国际油价一度达到28-30美元/桶，增幅达12%-20%。在那个低油价时代，这成了一个高位的价格了。

　　“目前问题是油价太高，因此原定下半年实行，但现在看来要推迟。汽油收那么高价钱，但是到时候人家还是设关卡、要收费，怎么办？”当时的一位政府决策者表达了这样的忧虑。

　　国务院决定分步实施改革方案，从2001年1月1日起，先行开征车辆购置税取代车辆购置附加费；第二步，根据国际市场原油价格变动情况，择机出台燃油税，取代公路养路费等交通维护和建设方面的部分收费。

　　此后的8年，国际油价不断飙升，最高达到2008年上半年的140多美元/桶。而国内汽油价格，不仅再没回到预期价位，反而持续攀升，从2.6元/升一直攀爬到2008年改革前的6.2元/升，增幅超过130%。

　　无奈之下，“择机开征”成为政府官员每年关于燃油税几乎千篇一律的表达。税费改革的突破口，也因此转到了农村税费改革上。

　　这一等，就是10年。

　　终于抓住了“时间窗口”

　　这10年间，改变的不只是油价。

　　“10年走下来，无论税费本身，还是整个经济社会环境，都发生了极大的变化。这些变化，使得燃油税费改革面临的问题更加复杂化了。”高培勇说。

　　高培勇分析指出，一方面，随着以农村税费改革为代表的各项税费改革的深入，税费改革同政府收入行为及其机制挂起钩来，从而被赋予了规范政府收入行为及其机制的意义。

　　另一方面，随着针对开征燃油税问题而展开的广泛调研，特别是围绕燃油税内涵与外延而在国际范围内进行的多方求证，两类不同性质的燃油税逐渐进入人们视野：作为一般性收入、可统筹安排于各项政府支出的燃油税；作为专项收入、须专款专用于公路的维修或建设支出的燃油税。两相比较，究竟要用怎样的燃油税取代既有各种收费？

　　同时，最初的燃油税改革方案，只是围绕公路的使用行为，在公路使用的“小天地”内谋划。然而，随着低碳经济理念在全球范围的兴起，作为一种新的政策目标，节能减排已经日渐融入现实生活。控制燃油消费，显然就在节能减排视野之内。而当两方面政策目标获得叠加后，原有成品油税费改革方案，也随之加以全面系统的调整。

　　此外，包括改革带来的管理部门之间职能的转移，日益庞大的人员安置规模，国际油价的频繁波动和中国对燃油需求量的急剧膨胀，……多重因素叠加，剪不断、理还乱。

　　所有这些变化揭示了一个重要事实：在今天的中国，成品油税费改革所牵动的因素，已非限于税费改革范畴，甚至不限于财税管理领域，而是事关整个经济社会发展的多元变量。

　　“既然牵一发而动全身，有关它的改革方案，不能不通盘考虑、整体谋划，争取‘一举多得’、‘多方共赢’之法。”高培勇说。

　　2008年底，正是全球金融危机肆虐的时刻。一方面，当时的宏观经济政策亟待拉动内需，取消政府围绕公路的相关收费并改为征税，对于规范政府收入，减轻社会负担，扩大内需，具有特殊的政策功效。另一方面，国内僵化的成品油定价机制已经走到尽头，不仅成品油价格与原油价格几度出现倒挂，炼油厂亏损严重。而且，在地方炼油厂陷于停产或半停产的状态下，国内市场供应紧张的现象时有发生。从而，迫切需要理顺成品油价格形成机制，合理引导成品油消费。

　　英国管理学家普希尔曾说，再好的决策也经不起拖延，当机立断至关重要。

　　当年7月，国际油价从最高147美元/桶一路下行，至12月纽约市场油价最低已跌破40美元/桶。而当时，中国国内成品油价格大体相当于80美元/桶的水平，已经远高于国际油价。

　　时间“窗口”被打开

　　中国政府迅速抓住了这个稍纵即逝的机会，推出了成品油税费改革。2008年11月11日，国务院召开了成品油价税费改革工作会议。在不到一个月以后，12月5日，当时财政部等四部委局就联合发布公告，就此改革方案向社会公开征求意见。8天后修改稿完成。12月18日国务院就发布了《关于实施成品油价格和税费改革的通知》。

　　最终推出的成品油税费改革的核心内容是，提高现行成品油消费税单位税额，以取代公路养路费、航道养护费、公路运输管理费、公路客货运附加费、水路运输管理费、水运客货运附加费等六费(包括海南燃油附加费，以下同)等六项收费和政府还贷二级公路收费(包括二级公路上的隧道、桥梁收费，以下同).

　　“这次改革，抓住当前和今后一段时间十分难得的历史机遇，以实现‘节约环保、规范发展、稳定供求、公平减负’为主要目标，统筹兼顾，协调联动，综合推进燃油消费税、交通收费和成品油价格形成机制三项重要改革，具有重大而深远的意义。”国务院副总理李克强2008年12月在成品油价税费改革省区市负责同志座谈会上如是总结。

　　利益再平衡

　　任何一项改革，都是制度和机制的重塑，也是原有利益格局的调整，以形成新的利益导向机制，成品油税费改革概莫能外。

　　成品油税费改革后，地方政府将失去包括“公路养路费”等六费收入，而增加的燃油消费税为中央税，统一收归中央。如何将中央增加的税收合理分配，关系到改革成败。

　　“中央财政只是过路财神，不挤不占。”李克强在改革推出前的内部会议上明确说。

　　改革推出时就确定，所有新增收入不作为经常性财政收入，不计入现有与支出挂钩项目的测算基数，由中央财政通过规范的财政转移支付方式分配给地方。同时，改革后形成的交通资金属性不变、资金用途不变、地方预算程序不变、地方事权不变。

　　在此基础上，各省的返还基数最后确定以2007年底六费收入，并考虑2008年的10%的增幅确定。而关于增量分配问题，根据取消二级公路收费的情况，每年拨付260亿元，偿还地方债务的本金部分，先撤先补，并对西部省份有一定的倾斜。

　　这在一定程度上刺激了一些省份，在2009年初刚推出燃油税时就全面取消了二级公路的收费。

　　与此同时，中央财政不挤不占的原则，也使改革在部委之间的博弈更易化解。地方政府和交通运输部作为原来六费的征收和支配部门，也支持改革的进行。主要是这种原则设计仍可保证原来的公路养护和一部分建设资金的需要，同时解决了原养路费征收成本高，漏征率大的问题。

　　交通运输部公路科学研究院副总工程师李亚茹介绍，逐步有序取消政府还贷二级公路收费，通过中央财政转移支付方式支持解决地方二级公路建设中的债务问题，使很多地方交通部门逐步减轻债务包袱。在财政部提供的内部报告中，因多年形成的权责关系复杂、数额庞大的交通部门债务如何还本付息，以及新债今后如何偿还等，都是下一步需要加以解决的问题。

　　以福建省为例。二级公路撤消后，国家每年给予一定的补助，用于过去公路债务的偿还。福建省2009年拿到16亿多，2010年拿到13亿多，2011年11亿多，今年9亿多。以2008年底为期限，福建省核定公路债务余额250亿。目前需要偿还的债务起码在100亿以上，一年利息就要6亿多。福建省对这块债务规定是“各级财政谁借谁还”。

　　据福建省交通运输厅办公室主任陈岳峰介绍，2008年以来，福建省交通投资超过3100亿，超过此前建国以来的总和。现在福建省普通公路建设，除了省里补助外，重点发挥地方政府的积极性，毕竟地方政府还有一些融资筹资手段，如土地开发等。

　　看似交通部门、地方政府在改革中收费和支出的权力弱化，但是由于改革对于财政明确了，专款专用于公路的维修或建设支出，改革围绕公路的维护或建设贯彻“取之于路、用之于路”或“谁用路、谁掏钱”的理念，使其原有的财权与事权得以维护。

　　另一个利益补偿群体则是大批的收费征稽人员。2007年末，全国养路费和航道养护费等收费稽征人员35.4万人，撤销政府还贷二级公路收费站点，涉及9万多人。

　　“能否妥善做好相关人员的安置和处理，是推进成品油税费改革，撤销政府还贷二级公路收费站点的前提。”财政部副部长王军说。

　　围绕上述人员安置，相关部门采取鼓励提前退休、税务部门考试择优录取、带编制划转公路局、所属机构内部转岗等多种途径积极稳妥地加以化解。

　　政府与企业的关系也在改革中得到重点考虑。改革同时启动了新的成品油价格形成机制。即将当时由发改委规定的零售基准价格，允许其上下浮动，改为实行最高零售价格。

　　时任中国石油天然气股份有限公司财务总监周明春就表示，成品油价税费联动，扭转了炼油企业连续几年亏损的状况，成品油价格在新的形成机制下，改变了价格倒挂，使公司炼油业务由2008年亏损923亿元，到2009年前十一个月就盈利135亿元。

　　除此之外，还是由于国际原油价格的大幅下降，最终虽然成品油消费税税额为，汽油每升提高0.8元，柴油每升提高0.7元，但是改革发布后，成品油的零售价格却下降了。2008年12月19日，汽油零售价格每升下调0.91元，柴油则下调了1.08元。价格下降使成品油的消费者一夜之间接受了改革。

　　“在改革起步阶段，也就是新的利益导向机制形成的初期，既得利益的平衡仍是需要的。在改革的起点上，保护合理的既得利益是一个重要的初始条件。”财政部财政科学研究所副所长刘尚希说。

　　样本镜鉴

　　中国的成品油税费改革，从来便是作为中国改革大系统中的一个子系统存在的，其样本意义弥足珍贵。

　　一项成功的改革应具备以下特征，包括最高领导层强烈的政治意愿、立足实际的科学改革方案、准确的改革时机和对改革机遇的成功把握、适当的妥协机制或补偿机制、及时的改革成效监控与评估和对国际国内重大挑战积极的、正面的响应。“成品油税费改革完全具备了上述特征。”清华大学国情研究中心主任胡鞍钢说。

　　胡鞍钢分析指出，早在1998年，党中央和国务院就开始对资源定价机制改革谋篇布局，特别是绿色发展理念逐步为人们广泛接受后，这种政治意愿更为突出。以成品油税费改革为代表的一系列具备绿色税收特征的改革措施相继出台，我国的绿色税收体系已初现端倪。

　　从改革方案上看，成品油税费改革充分体现了财税部门对宏观调控工具的成熟把握，以及对改革条件、改革内容和改革实施方案的深思熟虑。成品油税费改革这本“账”不但测算科学，而且也非常公平合理，兼顾了中央与地方、企业与消费者、公路管理机构与交通收费征稽人员等多方的利益，保证了改革的顺利、平稳实施。

　　从改革时机看，成品油税费改革及时把握“机会窗口”，果断打开“政策天窗”，利用危机，谋定而动。

　　从补偿机制看，成品油税费改革将成品油消费税列为中央收入，再通过适当的方式全部分配给地方，保证地方利益不会因为改革而受到影响。中央对地方采取税收返还和转移支付相结合的模式，一方面保证地方养路费等六费的既得利益，另一方面又充分考虑各地燃油消耗量的实际因素，按批发环节燃油销量分配，保证地方的基本需求，同时，按照交通设施里程等因素分配，适当体现全国道路的均衡发展，实现了新旧两套成品油税费机制的平稳过渡。

　　国税总局税收科学研究所副所长靳东升表示，成品油税费改革体现了中央政府综合配套的改革模式和宏观调控手段的运用。这个不仅是首次成功的案例，也启发了“十二五”规划纲要的思路，将很多改革融入了价税费联动的模式。

　　高培勇指出，这场中国成品油税费改革最成功的地方，就是坚定不移的决心。而且推进这项改革的决心始终是没有间断，另外一个就是十年磨一剑，对这场改革的准备相当的充分，方案谋划得相当的周密，所以在国际金融危机，国际油价下降那样一种特殊背景下，临门一脚就踢得非常成功。

　　在高培勇看来，把这样一个基本的经验放在当前的背景条件下，“十二五”期间我们面临诸多繁重的改革任务，还特别需要这种魄力，这种耐心。