五年内建设城镇保障性安居工程3600万套，是“十二五”规划纲要明确的目标任务。大规模建设保障性安居工程，是党中央、国务院为推动科学发展、加快转变经济发展方式、保障和改善民生的重大举措，是政府对社会的郑重承诺，也是当前宏观调控的重要内容之一，涉及人民群众的切身利益。
努力完成“十二五”保障性安居工程建设任务，除制度设计、前期工作和监督机制外，要落实好资金、土地和施工力量等生产要素，其中建立稳定的投入机制备受关注。
一、保障性安居工程建设与投资方式
（一）保障性安居工程分类
根据保障对象和提供方式的不同，保障性安居工程主要分为三类。
1.以租赁方式提供。指面向城镇低收入、中等偏下收入住房困难家庭出租的保障性住房。此类保障性住房具有保障人群较广的基本特征，产权一般属于政府或机构投资者，政府对住房的出租对象、租金标准、建设面积等做出规定，保障对象可根据自身条件提出承租申请。具体包括两种：
——廉租住房。根据2007年原建设部等九部委发布的《廉租住房保障办法》，廉租住房是指政府向具有城镇常住居民户口的低收入住房困难家庭提供的租金相对低廉的普通住房，新建廉租住房单套建筑面积控制在50平方米以内。
我国廉租住房经历了10多年的发展历程。1998年，国务院发布《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》，规定对不同收入家庭实行不同的住房供应政策，最低收入家庭租赁由政府或单位提供的廉租住房。这是我国首次提出“廉租住房”的概念。2007年，国务院又发布《关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》，要求逐步扩大廉租住房制度的保障范围，到“十一五”期末，全国廉租住房制度保障范围由城市最低收入住房困难家庭扩大到低收入住房困难家庭。
——公共租赁住房。是由政府提供政策支持，以低于市场租金向城镇中等偏下收入住房困难家庭、新就业职工和在城镇稳定就业的外来务工人员出租的具有保障性质的住房。公共租赁住房单套建筑面积控制在60平方米以内，以40平方米左右为主。
2010年，经国务院同意，住房城乡建设部、国家发展改革委等七部门联合出台了加快发展公共租赁住房的指导意见，开始大规模建设公共租赁住房，着力解决不符合廉租住房保障条件、又不具备商品住房购买能力的城市“夹心层”群体的基本住房问题。
2.以售卖方式提供。指面向城镇具有一定支付能力的中低收入住房困难家庭提供的具有产权的保障性住房。购房者享有住房的产权，在一定条件下也可以获得交易权。具体包括两种：
——经济适用住房。按照2007年原建设部等七部委发布的《经济适用住房管理办法》，经济适用住房是政府给予土地划拨、减免税费等政策优惠，限定套型面积和销售价格，按照合理标准建设，面向城市低收入住房困难家庭供应，具有保障性质的政策性住房，单套建筑面积控制在60平方米左右。
——限价商品住房。是政府为加大中低价位、中小套型普通商品住房供应采取的措施之一。在限套型、限房价的基础上竞地价、竞房价，通过公开竞争方式确定开发建设单位，面向本地区中低收入住房困难家庭销售。
3.以危旧房改造方式解决群众住房问题。是由政府组织对国有土地上现有的使用年限较长、功能不全、配套设施简陋、存在安全隐患的集中连片简易住房进行集中改造。具体包括：
——城市棚户区改造。指政府对规划区内集中连片棚户区住房进行改造，政府投入和引入商业开发相结合，将符合条件的居民纳入廉租住房、经济适用住房等保障性住房的保障范畴，其余居民采取房屋安置、回迁、货币补偿等方式改善住房条件。
——国有工矿棚户区、国有林区棚户区和国有林场危旧房、国有垦区危房和中央下放煤矿棚户区改造。主要由政府、企业进行统一规划和组织建设，采取政府适当支持、企业和个人合理负担的办法，改善职工群众的居住条件。
城镇住房制度改革以来，我国住房保障范围和政策不断发展，保障性安居工程从最初的廉租住房、经济适用住房逐步扩大为多种类型。到2010年底已累计解决近2178万户城镇低收入家庭和中等偏下收入家庭住房困难问题，占城镇家庭总户数的9.4%。
（二）保障性安居工程投资方式
各地在保障性安居工程建设中，积极探索投资方式的多样化，投资渠道多元化。分为三类：
1.政府直接投资。由各级政府投入财政性资金建设。
2.政府融资平台公司投资。政府向平台公司注入资本金，引入民间资本或贷款融资进行商业化运作，通过多种渠道和途径为保障性住房建设筹措建设资金。
3.政府主导下由企业或个人投资。保障性安居工程建设实行“谁投资、谁所有”，政府给予一定的优惠和扶持政策，由企业和其他社会机构投资、建设、运营，投资者权益可依法转让。实际操作中，都是在政府组织下，有的由企业投资并通过向个人销售平衡资金；有的是企业投资代建后由政府回购（BT、BOT方式）；有的是企业投资建成后实行租赁经营。
（三）保障性安居工程与投资方式的配合
——廉租住房的投资方式。廉租住房建设多数采用第一类投资方式，即政府直接投资建设；也有的采取第三类投资方式，即委托企业投资代建后政府回购或要求商品房开发企业在开发建设过程中配建一定比例的廉租住房。
——公共租赁住房的投资方式。各地投资建设公共租赁住房探索了多种模式，上述三类投资方式都有所涉及。包括政府直接投资；政府融资平台公司投资，这是目前公共租赁住房采用的主要投资方式；企业投资，其中既有政府与企业合作开发，也有企业独立开发。
《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》明确规定，支持和引导民间资本投资建设公共租赁住房。国务院七部门联合印发的《关于加快发展公共租赁住房的指导意见》也提出，在加大政府对公共租赁住房投入的同时，切实采取土地、财税、金融等支持政策，充分调动各类企业和其他机构投资和经营公共租赁住房的积极性。鼓励民间资本投资公共租赁住房，既可以有效缓解政府的资金压力，也能借助企业投资经营、项目管理、住房建设等方面的专业力量，促进提高公共租赁住房的投资建设和运营效率。
——经济适用住房、限价商品住房和各类棚户区改造的投资方式。采取的是第三类投资方式，在具体操作上又有所区别。其中，经济适用住房和限价商品住房，在政府主导下由房地产开发企业投资建设；各类棚户区改造，有的直接通过商业开发解决，有的需要在政府适当支持下通过商业开发解决，对不能通过商业开发解决的，采取了政府补贴、企业或单位支持、个人出资建设的方式。
从国外情况看，各国投资建设保障性住房的模式，大体可分为三类：一是政府直接投资建设，如英国、新加坡等。二是由非营利机构投资建设，以法国、瑞典、日本为代表。三是由私营企业投资建设，政府采取减税或补贴方式给予支持，如美国。
与其他国家的投资模式相比，我国保障性安居工程投资方式既有共性特征，又因地制宜采取了符合国情的多样形式，具有鲜明的探索性和本国特色。
一是坚持政府主导。按照党中央、国务院的部署，保障性安居工程建设坚持了政府组织、社会参与的原则，区别不同性质的保障性住房，政府既采取直接投资的方式，也通过多种形式组织和协调企业投资。政府主导不仅体现在增加投入上，也通过规划布局、土地供应、政策支持等引导社会力量合理参与。
二是区别对待、分类指导。我国正处于城镇化快速发展时期，政府投资建设保障性住房，既注重满足本地区中低收入群众的基本住房需求，也努力探索外来务工人员、新就业职工等人群的住房解决路径；既考虑低收入群众住房支付能力不足的困难，也顾及部分居民在解决住房困难的同时希望拥有自有住房的愿望。
三是充分调动各方力量。各地投资建设的保障性安居工程中，既有政府投资新建的住房，也有在政府协调下通过商业开发改造原有的住房，同时也针对国有垦区、林区林场、工矿、煤矿职工等特殊困难群众而实施的危旧房和棚户区改造工程。实施过程中，通过建立清晰的投资权益关系，形成了政府、企业、居民合力推进的机制。
四是因地制宜、讲求实效。我国正在大规模集中建设保障性住房，鼓励和支持城市政府在国家宏观政策下，因地制宜采取适合本地特点的投资政策和办法。例如，对廉租住房和公共租赁住房，一些地方采取统一投资建设的模式，探索将廉租住房、公共租赁住房并轨管理，作为政府出租的公有住房，实行略低于市场的租金。对不同收入水平的居民采取差别化的租金补贴标准，既有助于简化公房出租的管理，也为今后实现有效退出创造条件。
（四）保障性安居工程资金来源
1.政府财政性资金。指各级政府安排用于保障性安居工程建设的财政性资金。
——公共预算安排资金。指各级政府公共预算安排用于保障性安居工程建设的资金，包括中央预算内投资、中央财政专项补助资金、省级财政补助资金、市县公共预算和中央财政代发地方政府债券安排的资金。
——政府性基金预算安排资金。指地方政府性基金预算安排用于保障性安居工程建设的资金，包括土地出让净收益（不低于10%）和住房公积金增值收益等。
2.企业、个人自筹资金。包括房地产开发企业自筹资金、工矿企业自筹资金、居民个人出资等。
3.社会融资。主要包括银行开发贷款，住房公积金贷款，发行企业债券和中期票据募集的资金，通过社保基金、保险基金、房地产信托基金等筹集的资金。
4.其他渠道筹集的资金。除各级财政预算、企业个人自筹、社会融资以外，通过其他渠道筹集用于保障性安居工程建设的资金。
二、“十二五”保障性安居工程投资的重点和难点
（一）保障性安居工程投资重点
——从目标任务看，保基本是重点。“十二五”规划纲要提出，以政府为主提供基本保障，把保障基本住房纳入各地经济社会发展工作目标。加大保障性安居工程建设力度，基本解决保障性住房供应不足的问题。“十二五”期间建设城镇保障性住房和棚户区改造住房3600万套（户），使全国保障性住房覆盖面达到20%左右。国务院领导多次强调，保障性安居工程建设不仅有利于保障和改善民生，而且有利于优化投资结构、扩大消费需求、带动相关产业发展，具有重大的战略意义。我们要进一步增强做好这项工作的责任感、紧迫感，坚定信心，攻坚克难，扎实工作，形成合力，又好又快地推进工程建设，确保实现预定目标，兑现党和政府对人民群众作出的郑重承诺。
——从资金需求看，政府投资是重点。2011年是“十二五”规划的起步之年，也是建设3600万套保障性安居工程的开局之年。据测算，今年1000万套保障性安居工程总投资约1.38万亿元，约需各级政府投入5000亿元，银行贷款4000亿元，企业、个人和社会投资4800亿元。
——从保障房类型看，公租房投资是重点。“十二五”规划纲要提出，重点发展公共租赁住房，逐步使其成为保障性住房的主体。这是解决现阶段中低收入居民住房保障问题的主渠道。自2007年《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》出台以来，廉租住房、经济适用住房建设和棚户区改造力度逐步加大，城市低收入家庭的住房条件得到较大改善。但是，由于有的地区住房保障政策覆盖范围比较小，部分大中城市商品住房价格较高、上涨过快、可供出租的小户型住房供应不足等原因，一些中等偏下收入住房困难家庭无力通过市场租赁或购买住房的问题比较突出。同时，随着城镇化快速推进，新就业职工阶段性住房支付能力不足的矛盾日益显现，外来务工人员居住条件也亟需改善。解决这些群众的住房困难，如果全部依靠扩大廉租住房、经济适用住房覆盖面，一方面政府财力难以承受，另一方面部分“夹心层”人群对保障性住房的需求是阶段性的，随着收入增长将具备通过市场解决住房的能力，会退出政府保障的范畴。因此，应当通过发展公共租赁住房，解决城镇中等偏下收入住房困难家庭、新就业职工以及符合条件的外来务工人员的住房问题。“十二五”期间，需要切实加大公共租赁住房的投入力度，将发展公共租赁住房作为完善住房政策体系、化解群众住房矛盾的重大举措加以落实。
——从中央投资补助投向看，中西部地区是重点。我国中西部地区经济发展水平落后于东部沿海地区，低收入困难群众多，政府住房保障压力大。今年1000万套保障性安居工程建设任务中，中西部地区所占比例达到74%，其中，中西部地区新建廉租住房达到全国廉租住房建设任务的95%，各类棚户区改造占全国棚户区改造任务的84%。廉租住房建设和棚户区改造任务相对较重，表明中西部地区低收入群众住房困难仍是当前的突出矛盾，需要政府切实加大力度解决这部分群众的基本住房问题。而中西部省市财力普遍较弱、土地出让净收益低，政府可调配的资源有限，相对经济发展较快、低收入群众住房困难问题解决较早、政府筹资能力和渠道较多的地区而言，需要中央投资继续给予重点支持。
（二）保障性安居工程中央投资补助政策
——廉租住房。根据《中央预算内投资对中西部财政困难地区新建廉租住房项目的支持办法》等规定，中央预算内投资对新建廉租住房的补助政策是，中部地区400元/平方米，西部地区500元/平方米。另外，中央财政安排专项资金用于地方发放租赁补贴和购买、改建、租赁廉租住房支出。
——公共租赁住房。根据《中央补助公共租赁住房专项资金管理办法》规定，由中央财政安排专项资金给予补助。中央补助资金按照各地区筹集的公共租赁住房套数并结合财政困难程度安排，专项用于补助政府组织实施的公共租赁住房项目的开支（含新建、改建、收购、在市场上长期租赁住房等方式筹集房源），包括投资补助、贷款贴息以及政府直接投资项目的资本金等支出。
——城市棚户区改造。根据《中央补助城市棚户区改造专项资金管理办法》规定，由中央财政安排专项资金给予补助。中央补助资金按照各地区城市棚户区改造的拆迁面积、拆迁户数等两项因素并结合财政困难程度进行分配，专项用于补助政府主导的城市棚户区改造项目，包括拆迁、安置、建设以及相关的基础设施配套建设等开支。
——国有工矿棚户区、林区、垦区、中央下放煤矿棚户区改造。根据国务院有关文件规定的补助投资标准执行。
（三）公共租赁住房等保障性安居工程的投资难点
由于“十二五”保障性安居工程建设任务相对集中，一定时期内融资环境趋紧，筹措建设资金面临巨大压力。
一是政府支出压力大。从2011年1000万套建设任务的落实和资金筹措情况看，筹足约需5000亿元的各级政府财政性资金是突出矛盾，特别是直接承担保障性安居工程建设任务的市县级财政支出压力最大。中西部地区由于财政实力弱，政府资金注入困难突出，平台公司融资能力和偿债能力有限，很难为政府投资保障性住房提供支撑。
二是市场融资困难。保障性住房投资需求大、资金回流速度慢，租金收入仅能覆盖市场融资的利息，短时间内难以满足偿还借款本金的要求。廉租住房、公共租赁住房的用地大多来自政府划拨或限制用途，处置变现能力弱，很难用作贷款抵押，又没有其他抵押担保措施。地方政府出资存在缺口或不到位而导致项目资本金难以达到规定的低限要求，成为保障性安居工程建设融资难的共性问题。
三是社会资金投入渠道不畅。公共租赁住房的保障性质，决定其实际租金水平不能完全市场化，仅靠租金收入无法实现正常投资收益。同时，又缺乏相应的政府激励、风险保障等政策安排，民间投资参与投资建设的积极性不高。如果没有一定的政策措施解决投资收益平衡问题，社会资金很难进入。
从以上分析看出，由于“十二五”期间保障性安居工程建设任务比较集中，各类保障性安居工程资金全部由政府财政负责解决是难以承受的，合理的融资安排、吸引社会投资是完成公共租赁住房建设任务的必然选择。
三、建立稳定的投融资保障机制
从上半年国务院专项督查的情况看，各地工作进展很不平衡。影响工作快慢的原因多样，其中政府重视程度的差异显而易见。“十二五”保障性安居工程建设任务重，没有相对稳定的投融资渠道，“钱从哪里来”的问题会始终困扰着我们，需要按照政府主导、多措并举、鼓励创新、规范运作的原则，建立持续、稳定的投融资机制，发挥政府资金、市场融资和社会投资多方面的合力，为保障性安居工程投资提供有力保障。
（一）强化各级政府责任，加大政府财政资金支持力度
——保持中央、省级财政投资的连续和稳定。中央继续加大资金补助力度，省级人民政府也应增加资金安排，加大对财力薄弱市县的转移支付力度，为市、县政府提供明确、可靠的资金支持，便于各市、县超前谋划、统筹安排保障性安居工程建设资金。
——地方财政预算要优先安排保障性安居工程建设，确保资本金及时足额到位。建立资本金由各级财政保障的机制。县级财政筹措资本金存在困难时，由市级财政帮助解决；市级财政筹资存在困难时，由省级财政帮助解决。政府预算安排确有困难的，可按规定程序依法申请动用年度超收收入，确保保障性安居工程项目资本金不留缺口。
——中央代发的地方政府债券，优先用于保障性安居工程建设。公共财政预算支出安排力量不足的地区，应当加大地方政府债券资金安排规模。
——从土地出让净收益中严格按照不低于10%的比例计提保障性安居工程建设资金。土地出让收益较多、保障性安居工程资金需求较大、公共预算难以满足相关资金需求的市、县，应当根据当地实际情况，进一步提高土地出让收益用于保障性安居工程的比例。
——住房公积金增值收益专项用于廉租住房和公共租赁住房建设。将住房公积金的增值收益扣除计提住房公积金贷款风险准备金、住房公积金管理中心的管理费用后，全部用于廉租住房和公共租赁住房建设。
（二）多措并举，加大融资力度
——充分发挥政府融资平台公司的作用，积极申请银行贷款。充分利用整顿合格、运作规范、符合条件的地方政府融资平台公司，进一步争取银行贷款的支持。
目前，稳定物价总水平仍然是宏观调控的首要任务，同时也有优化信贷结构的要求，加强对保障性住房建设的金融支持，是国有商业银行义不容辞的责任。制约银行发放贷款的重要原因是政府资本金不能及时、足额到位。地方政府要千方百计筹措资本金，并对还款来源作出统筹安排，为银行支持创造条件。
——加大企业债券、中期票据融资力度。从市场规模和承载量来看，企业债券、中期票据等融资工具有能力满足保障性安居工程建设的需求。国家发改委《关于利用债券融资支持保障性住房建设有关问题的通知》明确提出，要充分发挥企业债券融资的作用，支持企业通过发行企业债券进行保障性住房项目融资。对申请发行用于保障性住房建设的企业债券，采取“绿色通道”方式优先办理核准手续，加快审批速度，努力满足其融资需要。
——扩大利用住房公积金贷款支持保障性住房建设试点城市的范围。2010年，国务院有关部门审核确定全国28个城市为利用住房公积金贷款支持保障性住房建设试点城市，建议进一步加快贷款发放工作。保障性住房建设任务重，住房公积金存量大、结余多的城市也要积极争取列入试点城市范围，发挥公积金贷款对保障性住房建设的支持作用。
——积极争取保险资金的支持。全国保险资金可用余额可观，而且参与保障性住房建设的意愿也比较强烈，这一渠道应积极加以利用。
——以信托产品形式吸引社会资金。房地产投资信托基金作为保障性住房的融资工具，我国目前还处于探索阶段。以租赁性保障性住房作为基础资产，在银行间债券市场发行基金份额，募集资金用于保障性住房的建设和经营。基金存续期内，保障性住房经营管理单位以其收取的租金和一定的政府补贴支付给基金作为收入，基金以获得的收入向基金份额持有人分配收益。基金到期后，保障性住房经营管理单位将清偿基金份额本金，该期基金随之终止。本期基金募集资金建设的新的保障性住房可作为下一期基金的基础资产，从而可以形成保障性住房持续建设、基金持续发行的良性循环。
（三）鼓励创新，引导社会力量参与
——新建商品住房中按比例配建廉租住房、公共租赁住房。探索采取灵活的操作办法，建立保障性住房建设指标交易平台，对配建的保障性住房实行指标管理，允许商品房开发企业通过购买指标的方式完成保障性住房建设任务，同时培育保障性住房建设专业开发公司。
——采取“代建—回购”的方式。基本操作流程是，政府通过公开竞争的方式选择一个项目公司，与项目公司签订包括委托代建、回购等内容的合约，项目公司据此进行融资建设。保障性住房项目建成后，项目公司将其转让给政府。政府根据回购条款可一次或逐年将资金付给项目公司。采取这种模式，一是可以为项目提供和筹措来自民间的建设资金，缓解政府资金压力；二是通过合同约束，可以避免政府管理的投资风险，提高建设效率；三是企业可充分发挥自身技术和资金的综合优势并取得投资回报，而政府则为保障性住房建设融入非财政性资金，迅速增加了保障性住房供应。
——采取“建设—经营—转让”的方式。由政府委托机构投资者对保障性住房进行投资建设和经营，机构投资者按照事先约定的租金水平向政府确定的保障对象出租住房，同时接受政府监督管理，享受政府给予的有关优惠政策。当经营期满后，根据协议将住房转让给政府，政府获得保障性住房的全部资产。
——鼓励开发区、产业园区建设公共租赁住房。对外来务工人员集中的开发区、产业园区，应当按照集约用地的原则，统筹规划，集中建设单元型或宿舍型公共租赁住房，面向用工单位或园区就业人员出租。在企业集中的区域，发展面向员工出租的公共租赁住房，一些地方已经取得了明显进展。
——积极探索允许企业利用自用土地建设公共租赁住房。对距离城镇较远的独立工矿企业、住房困难职工多的企业，在符合城乡规划前提下，允许其利用自用土地建设公共租赁住房，建成的房屋只租不售。
——运用土地供应、投资补助、财政贴息或注入资本金、税费优惠等政策措施，吸引机构投资者参与公共租赁住房投资和运营。允许公共租赁住房建设项目，配建一定比例的商业设施，以提高项目收益率达到平衡资金的要求。
（四）规范运作，实现良性发展
——加强政府投资管理。保障性安居工程是政府主导的民生项目，建设任务集中、投融资规模大，必须要加强监督管理，确保投资效率和建设质量。政府投资应率先落实，提前到位，同时要努力创新工作机制，通过建立绿色通道、实行并联审批等方式，提高政府各审批环节的效率，落实优惠政策，为推动保障性安居工程建设又好又快创造条件。
——强化融资风险控制。金融机构在风险可控的前提下，积极主动地支持保障性安居工程建设，高度重视融资规模、融资成本和偿债能力分析，审慎灵活地选择融资方式。要建立和完善政府债务管理和风险预警机制，加强债务风险控制。
——规范各类投资行为。对社会力量参与保障性安居工程的投资建设，要积极鼓励支持，合理加以引导。通过开展有效的监管，确保企业和其他机构投资者在政府的统一规划和管理下，规范有序地参与保障性安居工程投资，保护社会投资的积极性，充分发挥其补充作用。
李克强副总理在2011年6月11日石家庄会议上明确指示，“十二五”时期保障性安居工程建设目标是经济社会发展的约束性指标，今年确定的开工建设任务是一项必须完成的硬任务。落实建设任务，关键在于筹措资金。要注重创新机制，进一步破解保障性安居工程建设中的难题。我们必须按照国务院领导的重要指示精神，进一步加大工作力度，积极创新，加强资金统筹，建立和完善保障性安居工程投融资机制，突破重点、难点，确保全面完成保障性安居工程建设任务，在“十二五”期间建立具有中国特色的住房保障制度。
（作者系国家发展和改革委员会副主任）
