国务院日前发布的《关于进一步推进户籍制度改革的意见》（以下简称《意见》）提出，完善农村产权制度，加快推进农村土地确权、登记、颁证，依法保障农民的土地承包经营权、宅基地使用权。现阶段，不得以退出土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权（即“三权”）作为农民进城落户的条件。至此，以往少数地方政府以“土地换户籍”的做法被叫停。

土地制度和户籍制度并称为新型城镇化的制度基石。有专家认为，土地制度改革需要尽快取得突破，否则可能会出现与户籍制度改革不相匹配的情况，最终拖累城镇化进程。而随着户改正式启动，将促使农地确权等基础工作进程进一步加快，相关法律修订也将提上日程。

指向 《意见》明确完善农村产权制度

近日发布的《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》明确，将建立城乡统一的户口登记制度，“农业”和“非农业”区分户口性质的城乡二元户籍制度将成为历史。不过，专家认为，对户籍制度改革不能就户籍改户籍，而是需要将与户籍制度相联系的城乡土地、保障、福利、公共服务、就业制度等联动配套地开展改革。

针对土地制度的配套改革，《意见》有着明确的表述：完善农村产权制度。土地承包经营权和宅基地使用权是法律赋予农户的用益物权，集体收益分配权是农民作为集体经济组织成员应当享有的合法财产权利。加快推进农村土地确权、登记、颁证，依法保障农民的土地承包经营权、宅基地使用权。推进农村集体经济组织产权制度改革，探索集体经济组织成员资格认定办法和集体经济有效实现形式，保护成员的集体财产权和收益分配权。

多位专家表示，实际上除了确权核实农村产权以外，农村产权制度改革的核心是产权流转，目前看来最佳途径是发展农村产权流转交易市场，提供相关的产权、房产、土地等内容的信息咨询；鉴定合同的真实性和有效性；为双方当事人谈判提供场所；协调处理纠纷等。

《意见》提出，建立农村产权流转交易市场，推动农村产权流转交易公开、公正、规范运行。坚持依法、自愿、有偿的原则，引导农业转移人口有序流转土地承包经营权。进城落户农民是否有偿退出“三权”，应根据党的十八届三中全会精神，在尊重农民意愿前提下开展试点。现阶段，不得以退出土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权作为农民进城落户的条件。

“在推进新型城市化过程中，政府应该把征地、户籍、财政三方面的制度改革统筹起来通盘考虑，并通过制定配套性的改革方案来从整体上推进，实现土地——财政——户籍改革的全面突破。”中国人民大学经济学院教授陶然称，中国城镇化需要户籍土地改革联动，防止出现户籍制度改革被土地制度锁定的格局。

联动 专家建议户改土改同步推进

有专家曾表示，土地不能转变为财富，是户籍制度改革与城乡一体化的阻碍之一。农民进城之后，实际上多数时候表现出“两头靠”的特性，他们既要在城市挣钱生活，同时又不敢放弃农村土地，但土地并不能给他们带来太多收益，所以出现大量“空心村”。

今后的乡镇建设中，为了解决资金问题，许多地方政府对土地制度改革寄予厚望。有人认为，农民现在所拥有的重要资产就是土地，这包括几十年不变的农地承包权以及宅基地使用权。如果能在政策上允许农村土地资产进入市场，无疑能够激活沉睡的土地资产价值，在保证农民利益的同时，为乡镇建设引入大量的市场资金。

然而，因为农民土地财产权保障缺乏制度安排，农民的土地权益在很大程度上是模糊的，农民缺乏明确的制度预期，所以一些地方政府进行了如“土地换社保、土地换户籍”等不合理的尝试。虽然在部分地区这种交换看似在平稳开展，而实际上，据有关部门统计，高达九成受访农民不愿交地换非农户口，这中间出现了很多诸如强迫交换、强行征地等侵犯农民权益的行为。

“现有的户籍制度和土地制度看似一个管地，一个管人，似乎很不同，其实很有共性。”一位业内专家告诉《经济参考报》记者，农民的退出权和自由进入权在这两种制度下都没有得到充分的保证，而如今户籍改革已经启动，相应的土地制度改革如果不尽快取得突破，有可能会出现两种制度不相匹配的情况，最终拖累城镇化整体进程。

复旦大学社会发展与公共政策学院教授任远也表示，从整体性改革而言，必须要看到户籍制度改革与土地制度改革的联动性。农村流出地的土地制度安排对于农村人口迁移和城镇化选择具有影响。小城镇和中等城市的移民更加有愿意获得流入地城镇的户籍，而来自农村的移民对于获得城镇户籍的期望则相对较弱，这是与拥有农村土地的因素相联系的。因此，合理处理农村土地制度改革和户籍制度改革的关联性，对于推动农村人口离开土地进入城市，对于妥善协调人口迁移和城镇化的关系尤其必要。

任远认为，农村土地产权应逐步和户籍身份脱钩，要将农村土地转换为农村居民的法人财产权。通过积极发展基于农村土地财产权的市场流转体制，可以帮助农民能够根据自身的理性选择，摆脱土地对迁移和进入城镇的束缚，从而自觉地选择迁移流动。

配套 确权、修法等基础工作进程加快

随着户改正式启动，将促使农地确权等基础工作进程进一步加快，相关法律修订也将提上日程。一位接近国土资源部的专家表示，就现阶段而言，户籍改革的推进，将促使农地确权等基础工作的进程进一步加快，相关法律的修订也会再次提上日程。作为上述改革的基础工作，农村产权制度改革已纳入国土部今年的重点工作中，农村土地所有权和使用权的确权登记工作正在推进。但从操作层面来看，最为现实的一点，在于保障城镇化进程中的农民权益。

而据记者此前获得的消息，目前全国农村集体土地所有权确权登记发证率已超过九成，安徽和四川已经确定将开展整省农村土地确权颁证的试点，另外要力争用5年时间基本完成全国农村土地承包经营权确权登记颁证。对此，中国农业科学院农经所所长秦富表示，只有通过确权颁证，才能确定土地对应的权属关系，才能随即展开其他各项改革工作。

而据中央农村工作领导小组办公室副局长赵阳日前确认，除了加快推进农村土地确权登记办证工作，依法保障农民土地承包经营权和宅基地使用权以外，同时也正在积极推进农村集体经济组织产权制度的改革，探索集体经济的有效实现形式，切实保护农民作为集体经济组织成员的集体财产权和收益分配权。

对于进城落户的农民是否有偿退出“三权”，赵阳强调，应该充分尊重农民的意愿。新型城镇化是一个很长的历史过程，在农民进城的过程中，不仅是他们自身需要有一个逐步适应的过程，在这个过程中间，作为城市政府方面，要为他们提供均等化的公共服务，也有一个承受能力的问题，还有一个逐步完善的过程。之所以文件提出来，要保留进城农民的三项权利，就是要让他们进退有路，使城镇化过程更加平顺、更加和谐。

法律法规方面，按现在的农村土地承包法规定，“承包期内，承包方全家迁入设区的市，转为非农业户口的，应当将承包的耕地和草地交回发包方。承包方不交回的，发包方可以收回承包的耕地和草地”。这客观上留下了农民进城必须放弃三权的法律依据。专家认为，对此需要尽快予以修订，另外《土地管理法》的修订也应尽快。

“土地是留是流，由农民自己决策。”此外，专家还建议，在推进户籍制度改革中，要对土地问题作出更为具体的说明。（记者 林远 李唐宁）