一、智慧养老政策演化历程分析
为初步了解我国智慧养老政策演进历程，本文对智慧养老政策发布年份进行分析。研究发现，2014—2016 年我国智慧养老政策增长较为平缓，主要为养老信息化、养老发展规划等主题的政策，探索对传统养老服务业的信息化改造升级与对智慧养老整体发展路线进行规划，为早期探索阶段。2016 年12 月《国务院办公厅关于全面放开养老服务市场提升养老服务质量的若干意见》印发之后，基本民生保障、养老模式创新、服务体系建设等主题的智慧养老政策增长迅速，更多类目政策被出台，智慧养老迎来综合改革推进的高速发展阶段。智慧养老产业在政策支持下飞速发展，各地根据实际展开智慧养老实践，但在实践中也暴露出发展不均衡、实践同质化等问题。2021 年“十四五”规划和2035 年远景目标纲要针对养老事业和养老产业发展遇到的新问题和固有老问题，提出完善养老服务体系的目标，我国智慧养老政策制定进入提质增效的新阶段，相关政策更加关注现实问题的解决，以增强政策对实践的指导性。综上，本文将我国智慧养老演化历程分为三个阶段，分别是：早期规划探索产业布局(2014—2016 年)、服务升级培育养老新业态(2017—2020 年)、提质增效完善服务体系(2021 年至今)。
(一)早期规划探索产业布局(2014—2016 年)
《上海市浦东新区民政局关于街道(镇)老年人综合服务中心服务功能和设施配置的通知》《厦门市人民政府关于印发加快发展养老服务业实施意见的通知》等文件较早在政策文本中使用“智慧养老”一词，指出智慧养老产业的发展，应当通过对传统养老服务信息化升级改造的方式实现。本阶段中央和地方共发布84 份政策，根据LDA 主题聚类的结果分析，该阶段的政策可以划分为三类主题：“加快养老服务业发展、养老路线规划、互联网+养老”。具体而言，早期智慧养老阶段聚焦于养老服务业的整体发展，尚缺乏对于智慧养老产业的具体认知。因此，政府尝试通过面向社会征集意见等方式完善养老路线规划，并主张“互联网+养老”的跨界合作路径，推动我国养老服务业改造升级与快速发展。力图在有效提高传统养老服务效率和质量的同时，为老年人提供更加便捷、个性化的服务。本阶段国家级智慧养老政策很少，跨部门政策制定不足。
综上所述，2014—2016 年，我国智慧养老政策处于早期探索阶段，加快养老服务业发展、“互联网+养老”等三类主题的智慧养老政策主要集中在路径规划层面，对养老产业发展、养老实践信息化改造起到显著指导作用，推动了我国早期养老服务体系的建设与完善。但该阶段的智慧养老政策内容还不够细化，对于智慧养老的内涵理解不够深刻，较多集中于技术层面的探索，相关政府部门参与热情有待提升。
(二)服务升级培育养老新业态(2017—2020 年)
2016 年12 月印发的《国务院办公厅关于全面放开养老服务市场提升养老服务质量的若干意见》(以下简称《意见》)为该阶段拉开序幕，推动智慧养老政策发布迎来高峰。《意见》主要内容包括发展智慧养老服务新业态、创新居家养老服务模式等方面，关注养老服务升级、智慧养老产业发展、模式创新等多方面的工作部署，对智慧养老诸多方面进行综合性的改革。此外，2017 年工信部、民政部等三部门联合发布的《智慧健康养老产业发展行动计划(2017—2020 年)》，为我国智慧养老第一个国家级产业规划，首次指明推动我国智慧养老产业高速发展的具体行动路径，标志着智慧养老政策发布逐渐迈向成熟阶段(王晓慧，2023)。
数据分析显示，本阶段智慧养老政策共1189 份，智慧养老政策主题可划分为四类，具体包括：“居家和社区养老、养老服务升级、智慧健康产业发展、民生工程建设”。在此阶段，智慧养老政策关注的问题较为多元，可主要分为现有服务升级与培育新业态养老模式。前者摆脱第一阶段中对于养老服务覆盖范围的追求，转而将服务质量的提升作为养老产业的发展核心。后者的政策扶持不拘泥于专业化养老机构，前瞻性提出智慧养老应与居家和社区养老等新模式相结合，
从府际合作的角度分析，本阶段相较第一阶段的参与主体更加泛化，更多政府机构加入智慧养老政策的协作中。民政部、国家卫生健康委员会两部门发挥引导性作用，住建部、财政部等部门的参与更好地推动了各地区的智慧养老实践与产业发展。相较前一阶段，国家卫健委发文增多，这与医养结合的智慧养老实践存在一定的相关性。随着智慧医疗的发展，医疗服务更加智能化、数据化，其作为老年人的主要服务需求之一，受到相关学者和政策制定者的重视，医养结合被视为我国智慧养老的发展方向之一。该阶段府际合作的增多说明我国智慧养老产业取得了一定成就，在社会中产生较大影响，被越来越多政府部门所关注。
综上所述，本阶段在《意见》的影响下，国家各级政策对智慧养老的重视程度进一步增加，政策数量的增多和施政重点的细化推动我国智慧养老产业发展取得一定成就。该阶段民政、住建、卫健委等部门多措并举，以养老服务升级为抓手，推动智慧养老实践开展，使老年人需求更好地被满足。在这一阶段，智慧养老政策的发布密度大幅增加，政策发布机构增多，协作网络更加丰富，各部门结合职责分工和现实需求，开展多样的智慧养老实践。
(三)提质增效完善服务体系(2021 年至今)
根据全国老龄工作委员会办公室撰写的《国家应对人口老龄化战略研究总报告》，我国2022—2036 年将进入急速人口老龄化阶段，此阶段老龄问题将集中爆发，预计是我国应对人口老龄化最艰难的阶段(总报告起草组、李志宏，2015)。在此背景下，党的二十大报告和国家“十四五”规划对我国养老服务体系建设提出新部署，要求实施积极应对人口老龄化国家战略，更好地满足老年群体日益增长的各项需求，力求妥善解决人口老龄化带来的社会问题。《“十四五”民政事业发展规划》《养老托育服务业纾困扶持若干政策措施》等政策文件对第三阶段的政策影响较大，该阶段的智慧养老政策关注养老服务供给和产业探索中出现的新问题，以解决现实问题为导向，以服务体系完善为目标，推动我国智慧养老实践和产业发展进入提质增效的新阶段。
本阶段中央和地方发布的智慧养老相关政策共计1501 份，根据LDA 主题模型分析，该阶段可以划归为五类主题，包括：“信息化改革、民生改善行动、妇女儿童发展纲要、民生工作重点、城乡社区服务体系建设”。相较上一阶段而言，第三阶段智慧养老政策更为深入，在前期技术升级改造基础上，相关部门再次推动对于我国智慧养老服务体系的信息化改革。这一阶段的政策关注议题较为多元，既包括妇女、儿童等弱势群体的权益保障与发展，也关注养老服务存在的城乡差距。总体而言，该阶段政策以改善民生为宗旨，以信息化改革为抓手，以缩小城乡差距为目标，提高老龄社会治理水平。
研究发现，本阶段的府际合作网络更为复杂，更多部门加入智慧养老政策的发布协作网络。住房和城乡建设部、国务院国有资产监督管理委员会等部门发文数量的增加，体现出该阶段政府解决民生问题的决心。教育部、国家中医药管理局等部门的加入说明智慧养老政策的类目更加多元，更多智慧养老相关的实践问题被政府关注。
综上所述，本阶段政策关注现实问题的解决和服务体系的完善，各级政策文件针对社会发展产生的新问题，对我国智慧养老实践和养老服务体系建设部署新工作。养老与教育、医疗、住房等场景相互融合，推动智慧养老发展进入提质增效的新阶段，服务供给更加完善。
(四)我国智慧养老政策的演化逻辑
我国智慧养老政策经历了从早期规划阶段到服务升级阶段，再到服务体系完善阶段的深刻转变。这一演化历程背后是社会变迁、技术进步及市场需求等多重因素综合作用的结果，是老龄社会治理能力和治理水平不断优化的体现。首先，人口老龄化加剧的社会变迁现实是智慧养老政策演化的根本动力，智慧养老政策的出台是对这一社会挑战的积极响应。传统养老服务业难以应对老年人口数量的快速增长，迫切需要探索养老新业态。智慧养老以其高效、便捷、个性化的特点，成为应对老龄化挑战的重要途径。这促使政府出台养老信息化、智慧养老等相关政策，鼓励社会各界探索新的养老服务模式，以应对老龄社会治理可能出现的各种难题。这种政策响应是对人口老龄化趋势的深刻认识，也是老龄社会治理的前瞻性布局。其次，智慧养老政策的演化是政策创新与科技进步的结果。在物联网、大数据、人工智能等新兴技术快速发展和人口老龄化趋势加剧的影响下，政府相关部门必须探索如何将这些先进技术应用于养老服务领域。政府通过制定相关政策，推动智慧养老技术与养老服务的深度融合，提高养老服务的智能化水平和效率。例如，《国务院办公厅关于全面放开养老服务市场提升养老服务质量的若干意见》就指出“支持适合老年人的智能化产品、健康监测可穿戴设备、健康养老移动应用软件(App)等设计开发”。再次，智慧养老政策演化是与市场需求充分融合的过程。随着老年人口对养老服务质量要求的提高，以及社会整体对养老服务模式的创新需求，智慧养老市场需求日益增长。政府制定了一系列政策措施，旨在引导和支持智慧养老产业的发展，满足老年人的多样化、个性化需求，鼓励企业和社会组织参与智慧养老服务，以推动智慧养老产品和服务的不断创新和优化。例如，《国务院办公厅关于促进养老托育服务健康发展的意见》就指出“鼓励大型互联网企业全面对接养老服务需求，支持优质养老机构平台化发展”。此外，智慧养老政策在实施过程中，经历了不断的调整和优化。政府根据政策执行效果、社会反馈以及技术发展趋势等因素，对政策进行适时修订和完善。例如，在政策早期规划阶段，政府主要关注智慧养老的整体规划和基础设施建设;在服务升级阶段，政府更加注重服务质量的提升和个性化服务的推广;在服务体系完善阶段，政府则致力于构建全方位、多层次的智慧养老服务体系。总之，智慧养老政策始于社会变迁，在技术进步和市场需求等因素的推动下不断演进与完善。未来，我国智慧养老政策制定也必须立足于社会变迁的现实基础，结合市场需求积极运用先进技术，更好发挥政策对于老龄社会治理的指导作用。
我国智慧养老政策发展是一个不断迭代的过程，其演化逻辑可以从政策目标、政策手段和政策内容三个层面进行解读。在政策目标上，智慧养老政策推行初期主要利用信息化技术开展互联网+养老，注重对传统养老产业改造升级，以提供更高质量的养老服务。随着政策的持续推进，目标逐渐扩展到养老服务升级、产业发展、工程建设多个方面，以提高老年人的生活质量为目标，实现老有所养、老有所乐。再进一步，政策目标还关注到老年人社会参与和自我价值的实现，将老有所为与老有所养相结合，提升老年人的生活获得感。在政策手段上，智慧养老政策初期主要依赖于政府的引导和规划，通过出台相关政策引导社会资源投入智慧养老实践与产业发展。随着市场的成熟，政策手段逐渐多元化，包括鼓励企业创新、支持社会力量参与、推动产学研合作等。同时，政策还注重发挥科技的作用，推动智慧养老的产品研发与应用。在政策内容方面，智慧养老政策的演进与国家经济、社会发展阶段和养老服务体系的建设密切相关。人口老龄化程度的加深和社会经济的发展使参与智慧养老政策制定的部门数量逐渐增多，重视度和支持度显著提高。总体而言，我国智慧养老政策目标逐渐细化，更有针对性地解决老龄社会治理中涌现的种种问题;政策手段逐渐多元化，政府治理水平和治理能力不断提升，调动多元主体参与老龄社会治理的积极性;政策制定与社会实践关系更加紧密，从老龄社会中来，到老龄社会中去，使智慧养老政策服务老龄社会治理更具实效性。
二、智慧养老政策面临的挑战
智慧养老作为应对人口老龄化挑战的重要手段，其政策在老龄社会治理中扮演了关键角色，影响老龄社会治理的成效。基于前述研究发现和政策文本分析，我们发现我国智慧养老政策制定在政策设计、政策内容、政策分布方面还面临以下挑战：
(一)政策设计较为单一，尚未充分融通各方资源
智慧养老概念由新兴信息技术应用与连接多方资源两项内容组成(黄剑锋，2020)。前者要求将新技术应用于传统养老服务体系的改造升级，以增强养老服务的智能化水平，提供有针对性、高质量的养老服务。后者要求智慧养老桥接医疗、教育、城市规划等多领域、全方位、深层次的社会资源，将我国养老服务体系与社会发展深度融合，以更好服务于我国当下及未来所面临的老龄社会。在政策文本分析中，我们发现智慧养老政策目前多集中于前者，主要关注运用高新技术对传统养老服务和产品的改造升级，如提供老年人数字接入服务、建设养老大数据管理平台。然而，智慧养老的落实不仅仅需要技术，更需要调动多方社会资源，打通跨部门、跨领域的数据，在管理层面实现养老的智慧化。以近几年备受关注的医养结合为例，养老与医疗机构分属民政和卫健两个部门，跨部门融通型政策的不足使机构之间的数据对接、一体化建设等工作难以有效展开，老年群体所需的部分医疗服务难以报销，政策协同性不足阻碍医养结合的发展(苗晓娜等，2023)。智慧养老也存在同类问题，例如民政搭建的智慧养老数据平台与卫健的数据平台尚未桥接，阻碍了涉老数据的正常流通。
(二)政策内容尚显粗放，精细化政策制定需求凸显
截至2023 年末，我国老年人口数量达到2.97 亿人，分布在东西部、城乡等不同区域，他们的需求因年龄、健康状况、文化背景、经济条件和社会支持等多种因素而异。这要求我国智慧养老政策制定要充分考虑到不同老年群体的差异化需求，细化政策内容，使智慧养老建设更具实效性。然而，当前我国部分智慧养老政策内容较为粗放，一是部分智慧养老政策内容较为空泛，亟须精细化政策制定。例如，2015 年国务院印发的《关于积极推进“互联网+”行动的指导意见》和2016 年国务院办公厅印发的《关于全面放开养老服务市场提升养老服务质量的若干意见》中均提出“搭建养老信息服务网络平台”，但新政策并未在前者的基础上进行完善，提供更为明确的指导。二是我国智慧养老政策虽然进入以解决现实问题为导向的提质增效阶段，但部分政策仅为原有政策的变体，其中存在不少“叠床架屋”式政策，即不同政策之间存在较大重复性，政策内容个性化与丰富性不足。以《山西省基本养老服务体系建设实施方案》和《朔州市推进基本养老服务体系建设实施方案》为例，两份文件结构和政策形式存在较大重复，并未充分结合当地老年群体具体需求制定方案。这不仅浪费了政府资源，还难以有效发挥政策对于社会治理的指导作用。
(三)政策分布差异明显，制约智慧养老区域协调发展
在我国，智慧养老的属地化管理特征鲜明，智慧养老产业直接受到不同地区经济发展水平的深刻影响，导致智慧养老政策的制定和执行呈现明显的地域性差异，进而严重制约了智慧养老的区域协调发展(陈芳，2022)。在政策分布上，我们发现各省份政策数量分布不均，整体呈现东部沿海地区政策发布较多，西北地区相对较少的情况。对于智慧养老而言，东部沿海发达地区往往能够凭借较强的经济实力和科技创新能力，率先出台一系列支持智慧养老发展的政策措施，并投入大量资源进行基础设施建设和技术研发。而西北等相对欠发达地区则因资源有限、技术不足等原因，在智慧养老政策的制定和执行上显得力不从心。这种智慧养老政策数量差异阻碍了当地智慧养老产业的创新发展，不利于智慧养老服务的公平性供给，导致老年人在享受养老服务方面存在明显的地域差异。此外，地方政府在推动智慧养老政策实施过程中也存在执行力度、执行手段等方面的差异，东部沿海地区在政府的指导下实现智慧养老快速发展，而西北等欠发达地区在制定和实施智慧养老政策方面相对滞后，推进智慧养老产业发展比较缓慢(郑世宝，2014)。因此，亟须加大对西北等欠发达地区的政策倾斜力度和政策指导，推动智慧养老区域协调发展。
三、智慧养老政策未来发展方向
(一)强化跨部门协同治理，完善智慧养老政策体系
智慧养老的长远发展需要完善的政策体系，弥补资源融通型政策的不足需要政府强化跨部门协同治理能力，完善信息资源共享机制(余晓艳、赵银侠，2018)。对于智慧养老政策而言，跨部门协同治理要充分发挥跨部门参与的作用，以智慧养老具体工作为主题，加强民政、卫健、工信、住建等多部门之间的沟通与资源共享。基于当下的技术发展实践，跨部门协同治理要积极引入大数据、5G、区块链等新兴技术，推进技术要素与治理要素的深度融合，增强信息交换和资源整合的便利性，畅通跨部门协同研究智慧养老问题的渠道，以制定具备良好治理效能的政策措施和解决方案。跨部门协同治理工作开展时要从制度上厘清不同部门的工作内容与职责边界，避免因治理角色偏差导致工作缺位(王龙等，2023)。通过设立明确的工作目标和任务分工，确保每个部门都能按照既定的计划和时间表推进工作。总体而言，我国智慧养老政策体系应坚持“两条腿走路”的战略。政策既要充分利用现代信息技术的优势，推动技术赋能养老产业，提升服务质量和效率。又要积极协调各方资源，包括政府、企业、社会组织、家庭等，形成多元主体参与的政策制定和执行体系。这种协调与整合有助于打破“信息孤岛”和“资源壁垒”，实现资源的优化配置和高效利用。
(二)关注老年群体差异化需求，提升政策制定精细化水平
在探讨智慧养老政策制定过程的优化与完善时，必须深入剖析当前存在的粗放性问题，并寻求相应的解决策略。首先，政府部门应强化政策制定的实效性和精细化程度，深入调研老年群体的差异化需求，细化政策条款，确保政策内容具体、可操作。例如，针对50—60 岁的围老期老人要满足老有所为的需求，让围老期老人参与到银发经济的浪潮中，激发围老期老人的主体能动性;针对60—75 岁的活力老人可以通过线上教育的方式帮助他们熟练使用智能设备，以弥补线下老年大学等方式的空间和时间限制;针对75 岁以上老人则要利用机器人、传感器等技术手段做好生活保障与日常照护，充分释放技术红利。其次，推动政策创新，避免简单复制与重复建设，鼓励地方政府立足本地老年群体的实际需求，在上级政策的基础上，制定差异化、特色化的智慧养老实施方案，实现“一地一策”。同时，政策效果评估机制的建立也是提升政策制定精细化水平的关键。政府相关部门应借鉴多元审查机制(叶光亮等，2023)，引入专业第三方、市场企业等主体参与，更好满足新时代社会治理的现实要求。建立健全政策评估与反馈机制，并定期评估政策执行效果，及时调整优化，确保政策能够动态适应老年群体需求。
(三)加大对企业的激励力度，建立跨区域合作机制
受经济社会发展水平差异、人口老龄化现状等因素影响，西北等欠发达地区在政策激励方面相较于东部沿海地区显得更为薄弱。这种现状不仅限制当地政府对企业的支持力度，还导致企业业务拓展受限，进而形成一个政策需求逐渐减弱的恶性循环。为破解此困局，中央政府应加大对西北等欠发达地区的政策扶持力度，灵活运用税收优惠、财政补贴及融资支持等多元化手段，引导社会资本向这些地区流动，并加大对智慧养老企业的激励力度，激活市场潜力。当地政府也需紧密结合本地实际情况，量身定制激励政策，进一步优化营商环境，消除企业发展的后顾之忧，以此推动智慧养老技术的创新与产业发展，增强区域自我发展能力。此外，政府相关部门要在政策维度上畅通跨区域智慧养老合作机制，鼓励东部发达地区与中西部欠发达地区开展政策交流、技术援助和人才培养合作，促进智慧养老先进经验和管理模式的传播与应用，帮助西北等欠发达地区完善政策体系、提升治理水平，在保证智慧养老产业快速发展的同时兼顾公平性。
未来，随着智慧养老实践与产业的持续深化，我国智慧养老政策体系将在老龄社会治理的进程中不断完善，同时，这一政策体系将与老龄社会治理在实践中相辅相成，构建起一种相互支持、相互促进、共同发展的关系。在完善政策体系过程中，政策制定者和相关学者应更加深入思考两个关系：第一，政策与经济社会的关系，2024 年国办1 号文提出要大力发展银发经济，如何将智慧养老政策与银发经济深度融合是值得不断探讨的问题，要在解决老龄难题的同时培育经济发展动能，增进老年人生活福祉。第二，政策与人的关系，尤其是智慧养老政策面对的老年群体，应坚持以人为本的政策制定理念，不要让智慧养老成为老人与家庭和社会之间的数字鸿沟，要让老人能够真正享受到智慧养老的发展成果、安享幸福晚年。
