在新时代的宏伟蓝图中，推动基层公共文化服务高质量发展，不仅是建设社会主义文化强国的题中应有之义，更是实现人民对美好生活向往的必由之路。2024年7月21日，《关于<中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定>的说明》正式公布，明确了文化体制改革的方向，特别强调优化文化服务和文化产品供给机制、建立优质文化资源直达基层机制的重要性，为基层公共文化服务的创新发展提供了政策支持。基层公共文化供给是指以满足基层人民群众精神文化需求为导向，由政府、社会组织、企事业单位等多方主体共同参与，旨在提供公共文化活动、文化设施、文化产品和文化服务的一系列行为和过程。它既是公共文化服务体系的重要组成部分，又是实现文化普惠、促进文化繁荣的关键环节。
回顾基层公共文化供给的发展历程，从早期的政府主导、单一供给模式，到如今的政社合作、多样化供给模式的探索，基层公共文化服务在供给主体、供给内容、供给方式等方面均取得了显著进展。尽管政策导向清晰，实践探索不断，但基层公共文化服务供给仍面临诸多挑战。在新时代背景下，这些挑战具体表现为三大核心议题：一是如何构建一套高效、精准的优质文化资源直达基层机制，确保文化资源能够迅速、准确地送达基层，实现高效配置;二是如何进一步优化文化产品供给机制，以适应人民群众日益多样化、个性化的精神文化需求，提升文化供给的精准度及满意度;三是如何为广大基层人民群众提供更高质量、更有效率、更加公平且可持续的公共文化服务，以保障人民群众的文化权益，增进其文化福祉。基于此，本文以基层公共文化供给的价值导向为逻辑原点，探寻基层文化供给面临的实践困境，并结合未来的演进方向给出相应的优化策略。
“基层公共文化供给共同体”：打造基层公共文化供给新格局
自“十四五”规划实施以来，国家颁布了一系列旨在规范与引导公共文化服务供给的政策法规，积极鼓励社会力量、民间资本参与公共文化服务供给和设施建设运营，强调通过合作共建，形成政府主导、社会参与的公共文化服务供给格局，从而实现公共文化服务的均等化和普惠化。国家对公共文化服务供给理想愿景的勾勒，为基层公共文化供给搭建起系统的优化框架，即“政、市、社、民”多方供给的“大文化、大服务、大协同”结构。在此结构中，各供给主体间的合作可形成多种组合，共同建立优质文化资源直达基层机制：其一，政府与市场、社会三方协同，通过公私合营、政府购买社会服务等手段，创新公共文化服务供给方式，由“主管主办”转向“管办分离”与“以管促供”。其二，政府与社会组织协同，在政府的宏观指导下，以提升文化供给效能为目标，依靠社会组织开展专业调研，不断创新优化政策与制度供给。其三，政府下辖文化企事业单位间的协同，包括文化事业单位、咨询机构、国有文艺院团等，通过整合资源、搭建平台、发挥各自优势，促进优质文化产品系统高效供给。其四，社会组织与文化企事业单位的协同，第三方社会组织结合社会文化发展趋势、文化需求与供给现状，为基层公共文化供给提供评价标准，以专业知识助力文化企事业单位生产文化产品与服务，共同提升公众的文化体验。由此，政府、社会、市场与第三方社会组织实现协同，各方凝聚力量并整合资源，构建“基层公共文化供给共同体”。
“基层公共文化供给共同体”为满足基层群众文化需求，在政府引导下展开合作，形成共同的价值基础与文化服务的旨归，主要包括以下内涵：一是文化服务的普惠性，即保障基层群众能够普遍、平等地享受到文化服务;二是文化服务的多样性，提供丰富多样的文化产品与服务，满足不同群众的文化需求;三是文化服务的创新性，促进文化服务的模式及内容创新，提升文化服务的吸引力与影响力;四是文化服务的可持续性，保障文化服务的长期稳定发展，形成良性循环的文化生态。为实现这一价值目标，亟须在横向上培育并联结多方供给主体，推动政府部门开展纵向的体制机制创新。资金资源的合理配置，则是推动基层公共文化供给体系发生改变的外部重要力量。唯有深化纵向改革，强化横向联结，不断优化基层公共文化财政支出及保障结构，才能不断构建起多方主体共同参与的高质量供给格局。
优化基层公共文化供给体系要进一步补齐公共文化服务的短板
随着社会主义文化强国战略的深入实施，近年来，我国公共文化服务体系建设取得显著进展，但仍面临基层文化供给动力不足、供给错位缺位现象并行、配套资金与服务内容供给受限、主体间合作治理基础不牢的问题。
公共文化供给决策与基层文化需求仍存在一定程度的供给缺位错位现象。计划经济时期社会资源有限，为保证公共文化产品公平高效地供给，文化供给决策权集中于政府文化主管部门，公共文化产品及服务基本由国家统一配置。改革开放以来，人民群众物质生活水平不断提升，文化需求日益多样化，文化系统决策模式发生转变，文化主管部门广泛采纳民意，优化公共文化供给。但受到供给计划性与多样文化需求变化速率不一等因素的影响，公共文化供给决策与基层文化需求仍存在供给缺位错位的现象。文化要素沿行政结构向下配置，政府兼具供给者与生产者双重角色，无法有效发挥市场及社会力量参与基层文化供给的作用，引发政府交易费用增长、资源空耗、机制失灵等问题，影响基层公共文化供给体系效率提升。
公共文化产品和服务需求表达机制不畅是基层文化供给的另一问题。当前，我国人民群众主要通过社区居委会、村委会、官方座谈会、政府信箱等正式渠道、网络社交平台或基层服务组织等非正式渠道表达文化需求。在反馈实践中，两种表达渠道的作用有限，基层公共文化供给机制与基层文化内生机制之间缺乏互动，形成了服务错位、表达缺失的循环。第三方监督评估机制同样是文化需求表达的通道，但目前我国缺乏足够数量科学、客观、高效的第三方文化组织机构，且在短期内难以在全国范围大规模推进建设，进一步造成监督反馈成本高且效率不足的局面。
资金资源配置不均导致基层文化供给内容受限。区别于私人产品或准公共产品，基层公共文化在充盈人民群众日常生活、熏陶身心、提升精神境界的过程中，显现出公共产品所特有的非排他性和非竞争性特征。自2005年党的十六届五中全会提出“公共服务均等化”原则以来，我国各公共服务领域以此为准绳不断推进发展，2016年，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》强调“推进基本公共文化服务标准化、均等化”，进一步明确了公民享有均等化的公共文化权利，而保障公民平等的文化权利而产生的一系列成本和支出，由公共财政承担。近年来，党和国家对基层公共文化服务给予高度重视，并在一系列政策推动下取得阶段性成果，但受限于城乡二元结构、东西部发展差距的现实情况，当前仍存在基层公共文化服务资金与资源配置不均衡、基层文化供给不均衡等现象，影响部分地区公共文化高质量供给，阻碍基层公共文化均等化进程。
在资金配套方面，国家不断增强基层公共文化供给的财政投入，但欠发达地区建设起步晚，基础较为薄弱，优质公共文化设施与服务内容仍主要集中在县级行政区域之上，部分地区优质文化资源难以直达。同时，个别地方基层公共文化供给领域评价与监督不足，间接导致资源配置效率非最优化，引发资金使用的问题，包括经费使用及管理模式缺乏透明度、基层公共文化服务资金遭遇调拨或削减的情况、经费使用的明细记录模糊不清、资金流向和使用效果难以有效追踪和评估等方面。在服务内容供给方面，引入市场机制供给公共文化服务自党的十八大以来成为重要的政策方向，《中华人民共和国公共文化服务保障法》和《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》等文件的出台，为拓宽基层公共文化供给主体范围提供了保障。但一些中西部地区文化市场发育不充分，政府向社会购买公共文化服务可供选择的主体不足，加之部分欠发达地区政府财力有限，基层公共文化服务体系起步晚、基础薄弱，基层公共文化产品和服务在数量和质量方面均与发达地区存在较大差距。为进一步增强基层公共文化服务的均衡性和可及性，为人民群众提供更高质量、更有效率、更加公平、更可持续的公共文化服务，亟需从优化资金和资源配置、加强监督管理、促进市场发育等多方面入手，构建更加多样、高效和透明的公共文化服务供给体系。
多方共建机制缺失导致基层文化供给效能不足。随着《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》等一系列重要政策文件的相继出台与实施，社会力量参与基层公共文化供给的功能定位逐渐明晰，形成多方社会治理力量并存的局面。在此背景下，基层公共文化领域面临的问题不再是以政府作为单一供给主体如何开展行动，而是政府如何协调多方社会主体共同参与治理。
近年来文化事业单位、国有文化企业等公共文化服务核心供给主体虽积极参与到公共文化服务体系中，但面临力量薄弱、发展成熟度较低，在政策、资金和人才体系建设等方面高度依赖政府扶持的问题，仍不能适应日渐个性化、多样化的基层文化供给实践，这削弱了其作为供给单元的效能。横向上看，围绕基层公共文化服务的供给，政府、社会、市场三方供给主体间尚未建立起完善的利益联结机制。各主体在风险共担、利益共享及协作共治方面缺乏足够的动力和约束，利益诉求和价值取向也有所不同，难以形成基层公共文化供给共同体。基层政府关注人民群众的获得感及认同感、文化事业机构希望获取经费支持，国有企业、私营企业注重经济效益，各方推进公共文化服务供给的利益基础不牢。各主体之间缺乏有效的沟通机制，良性的多方主体沟通渠道尚未成型，在公共文化服务项目的规划、实施和评估过程中存在信息不对称、资源浪费和效率不高等问题，一定程度上制约了基层公共文化供给体系的资源调动及配置能力。增强基层公共文化服务供给主体间的协同合作，亟需构建起互利共赢的多方共建模式。
构建兼具普惠性、创新性、多样性和可持续性的基层公共文化高质量供给体系
满足人民群众日益增长的精神文化需求，提升基层公共文化服务的质量和效率，应当立足于基层公共文化供给的三大核心问题，从结构完善、功能优化与意义扩展等实践向度出发，捕捉人民群众文化需求走向、以文化需求为导向深化体制机制改革、强化财政保障，构建新型基层公共文化空间，从而构建起兼具普惠性、创新性、多样性和可持续性的基层公共文化高质量供给体系。
洞察文化需求走向，健全需求表达与参与机制。精准掌握人民群众文化需求，建立有效的基层公共文化需求表达与参与机制，是优化基层公共文化供给、实现文化普惠的关键所在。近年来，大数据、人工智能、5G技术的兴起和发展，为精准识别人民群众文化需求提供了新的可能性，通过捕捉不同群众的公共文化服务需求，辨析个体间的共通性及差异性，为公共文化服务资源的合理分配及优化提升提供科学依据，确保决策过程的精准性和有效性。建立有效的基层公共文化需求表达与参与机制，还需畅通基层公共文化需求表达机制，拓展群众及第三方文化组织机构参与渠道，确保人民群众的文化需求能及时反馈，并影响到供给决策。这需要进一步加强基层民主制度建设，不断培育人民群众的文化参与能力，构建多样化的需求表达平台等。建立完善的监督机制，保障人民群众的文化权益，将人民群众对文化服务的满意度作为绩效考核的重要指标之一，进一步激发政府及社会各界在公共文化服务供给中的积极性与创造力。
深化体制机制改革，释放文化供给活力。近年来，我国逐渐从单一的行政主导模式向多方主体协同合作的治理模式转变，体现出党和政府在公共文化服务供给领域对公益性与市场化关系的全新定位，以及对市场在资源配置中的决定性作用的重视。伴随着文化体制机制改革的不断深入，各级政府逐渐破除自上而下的管理逻辑，通过制度设计，引导社会力量与市场主体的生产并配置既符合社会主义核心价值观又满足人民群众价值偏好的文化产品及服务，不断激发多方主体供给活力。第一，树立以基层群众文化需求为导向的改革理念。将满足人民群众精神文化需求、保障其文化权益作为深化体制机制改革的出发点及落脚点，实现经济社会发展与文化繁荣并重。第二，构建由政府、市场和社会共同参与的多中心生产供给体系。在基层公共文化服务运行机制方面，明确各参与主体的角色定位与分工协作，通过内部生产、合同生产、特许经营等多种方式，形成合力，提升公共文化产品的供给效率与质量。第三，构建政府、市场、社会组织和公众共同参与、协商和对话的多中心治理框架。调整以经济发展为核心、政府为主导的行政模式，促使地方政府将工作重点转向公共服务领域，打造以民众需求为指引的服务型政府。在此基础上，健全绩效评估体系，将政绩与基层公共文化服务建设成果挂钩，提高政府部门及其工作人员参与公共文化服务建设的积极性、主动性、创造性，更好地服务于人民群众的文化需求。
强化财政保障机制，支持基层文化供给。公共文化财政的支撑力度与公共文化服务成效存在正相关关系。针对基层公共文化供给的资金配套问题，构建科学且合理的财政投入持续增长机制，着力提升资金使用效率，确保基层公共文化供给的有效优化。第一，转变政府投入方式，拓宽投入来源渠道。鉴于各地财政状况差异显著，公共财政分配时优先向中西部公共文化设施薄弱地区倾斜。进一步鼓励和引导社会捐赠等资金进入文化设施管理运营领域，实现公共文化服务资金来源的多样化。第二，在制度设计方面，探索建立常态化的政府购买机制，并建立健全政府向社会力量购买公共文化服务的跟踪与评估体系。通过政府购买服务这一法定渠道，鼓励非营利性文化机构承担文化传承、文化创新等任务，激发文化创新活力。同时，通过政府采购、项目资助等手段，激励各类文化机构、民营文化企业投身于基层公共文化产品与服务的供给之中，充分利用社会组织的专业优势，营造公平竞争的环境，促使体制内公共文化机构提高经费使用效率。第三，建立以社会效益为导向的投入绩效考核机制。坚持社会效益优先，不断提高财政资金的使用效益，加大群众满意度测评的应用力度，并将绩效考核的结果与各级政府及文化事业单位的奖惩机制相融合，以形成考核与服务之间相互促进、互为动力的良性循环。第四，在明确基础事权的前提下，科学划分中央与地方的事权财权，确保财政支出既高效又无遗漏，同时还需充分考虑地方政府的财政承受能力，对财政困难地区给予适当补助，从而构建起科学、合理、稳定的中央与地方财政支持体系，为基层公共文化供给提供有力支撑。
整合优质文化资源，构建新型基层公共文化空间。新型基层公共文化空间覆盖设施、内容、服务及产业等多个层面，塑造多维度、全方位、内涵丰富且主体清晰的基层文化形态，是群众文化实践的物质载体，依托于特定的物质基础或者地形与建筑环境，与文化活动、文化主体和文化场所形成互动。在以新型基层公共文化空间为基础供给公共文化产品和服务的过程中，基层文化资源从聚合到转化，对基层文化的可持续发展具有良性影响，其“新”的优势体现在资源整合能力，技术资源应用能力、社会资源联动能力等三方面。
第一，设施资源整合方式新。公共文化设施作为公共文化服务体系的物质基础，其覆盖率与使用率直接关联到公共文化服务效能。构建基层创新型的公共文化空间，旨在推动单一文化设施建设模式向综合性公共文化空间建设模式转移。一方面，新型基层公共文化空间在扩充“资源总量”的基础上，深入优化基层公共文化资源的分配，对影院、农家书屋、文化站等文化设施进行功能整合与空间重组，促进资源的高效配置;另一方面，新型基层公共文化空间文化休闲设施集成度高，与文化生活空间相衔接，提升基层群众参与文化活动的便捷性，打造功能多样、体验丰富的基层公共文化空间，从而形成一个融宣传教育、信息服务、科学传播、文化休闲及体育健身等多种功能的综合文化中心。
第二，技术资源应用能力新。在信息化时代背景下，基层公共文化空间积极融合5G通信、大数据分析、人工智能等先进技术资源，精准定位、响应广大群众的文化需求。在公共文化场馆与基层群众之间的联系方面，基于物理空间构建的虚拟文化空间是信息的互动交流平台，通过实现数据信息的平台化整合，提升公共文化活动的参与度。同时，新型基层公共文化空间还积极践行“互联网+”理念，通过技术手段实现不同区域、不同地点之间的无缝对接，促进了城乡优质文化资源的相互流通共享。在互联互通的模式下，城乡文化的相互借鉴与融合，进一步提升了基层公共文化服务体系的整体效能，为构建更加完善、高效的文化服务体系提供了有力支撑。
第三，社会资源联结机制新。新型基层公共文化空间可分为物理空间、精神空间与社会空间。在物理空间层面，实体的文化设施、活动场所及信息网络基础设施是文化活动开展、信息传播与资源共享的物质基础，为公众提供了直接参与文化生活的平台。在精神空间层面，新型基层公共文化空间承载着文化记忆、价值观念与身份认同，通过举办各类文化活动、展览、讲座等，塑造并传播着积极向上的文化氛围，影响着居民的文化认知与审美取向。在社会空间层面，新型基层公共文化空间是多方主体参与文化治理、表达利益诉求与协商共治的重要场所。它们为政府、社会组织、企业及居民等提供互动交流的平台，促进文化政策的民主化、科学化制定与实施。三个维度相互支撑，积极推动相关政策制定，吸引社会力量的广泛参与。在此过程中，不断强化意义联结枢纽建设，共同构建包容、互动与高效的文化治理生态。
(作者为武汉大学新闻与传播学院教授、博导)
