1994年分税制改革，被评价为里程碑式的大手笔。从分灶吃饭的“行政性分权”，推进到了分税制为基础分级财政的“经济性分权”，为市场经济间接调控机制，和后来中央强调的“国家治理体系、治理能力现代化”，奠定了非常重要的制度安排支撑条件。

　　十八届三中全会谋划全面深化改革的“60条”文件里面，特别明确地说，财政是国家治理的基础和重要支柱。当时的时间表上，是说这套改革要于2020年取得决定性成果，而对于财政方面的要求，则是要提前到2017年取得决定性成果。后来由于实际的进程并不如愿。

　　如果说分税制正确处理中央与地方的关系，正确，但是远非全面，1994年改革是同时解决三大关系如何三位一体化正确处理。分税制形成框架以后，政企关系是所有的企业不论大小，不看经济性质，不讲隶属关系，不排行政级别，在税法面前一律平等，该交国税依法交国税，该交地方税依法交地方税，终于刷出了所谓各种企业公平竞争的一条起跑线，关键性制度变革的历史意义是非常重要的。所以从全局来看，1994年分税制改革的历史贡献，首先是政企关系上。

　　第二条是中央地方间，1994年以后进入没有“体制周期”的状态，摆脱了过去几十年反复出现的“放乱收死”循环。中央和省代表的地方之间没有必要藏着掖着了，消解了原来的“猫捉老鼠”式博弈的不良循环，也遏制了市场分割、地方保护、严重重复建设的“诸侯经济”倾向。

　　但要指出，理顺分税制体制关系方面的一大问题，是三十年来，省以下一直没有真正进入分税制状态。以各地体制文件为依据：有的明确规定省以下不搞分税制，是总额分成，更多地方是按照税种分成，地方可以拿到的共享税比如增值税对半分里自己这一半，在省以下各级间怎么分，各个地方五花八门。一定要说清楚，是省以下分税制不能真正贯彻落实，仍然沿用过去知道会毛病百出的分成制，带来了基层困难、隐性负债和土地财政短期行为的很重要的成因。

　　第三条，是1994年分税制改革给出了相对规范的框架，把原来碎片化的个人所得税合在一起，形成比较规范的个人所得税。

　　新一轮的财税配套改革服务全局，大方向上我认为首先应该形成一个共识，即充分肯定和坚持1994年分税制改革基本制度成果，认清仍然困扰我们的基层财政困难、土地财政短期行为，地方隐性负债等等问题的根源，决不在于分税制，而在于分税制“横向到边，纵向到底”的深化改革不到位，特别是省以下分税制亟待结合财政层级扁平化和结合地方税体系打造，来寻求真正落地。

　　新一轮改革，必须坚持市场经济和分税制大方向，这在现实生活中间其实是有挑战性的。咱们可以说得直率一点：二十大之前有人提出要以“人民经济”取代和救赎市场经济，也有所谓著名三农学者专门讲人民经济几大特征，说起来全都是旧体制那一套，什么在地性、独立性、综合性，光讲一面之词，最后的底牌是全民所有制——其实改革中早就挑明了的，过去名为全民所有制，实际是产权悬空虚置的——当时真的不知道是什么来头，等到电视直播二十大现场，中央政治报告要求坚持市场经济，打造高水平社会主义市场经济体制，我们研究者心里才一块石头落了地。

　　新一轮财税改革的总体思路，还是要明确一个远景目标，既然是坚持和市场经济内洽的分税制，在合理定位各级政府职能，力求实现职能转变达标的前提之下，要配合政府层级扁平化和大部制取向下的机构整合的精简化，建立扁平化以后的三级财政层级框架。

　　扁平化在前已经有铺垫，一般都实行了乡财县管，等于把乡级的财政看作县级预算下管的预算单位，不用再给它配税基，也不用考虑配金库了。再上面的扁平化举措，就是浙江经验——市县行政不同级，但财政可以同级。市和县放在一个平台上对省说话搭体制，这样一来就形成了财政省直管县的浙江经验，实际运行表明非常有利于县域经济发展——实际也就是民营经济的发展，也非常有利于减少行政层级以后使信息中间损耗减少。中央和财政部都要求浙江经验推到全国，但实际上迄今很多地方还只是试点，没有全面铺开。中央文件还曾经说，有条件的地方可以试行省直管县的行政体制，而后全国只有广东顺德一地有文件依据地实行行政的省直管县，但是后来也无疾而终，经验无从总结了。

　　扁平化三级框架之下，首先按照一级政权有一级合理事权的原则，最后达到所有各级事权的清晰的一览表全景图，再落实到支出责任的细致化、精准化、可操作。主要是把中央和地方必须共同承担的公共交通体系建设、医疗保障、义务教育、环境保护诸如此类的大类职责陆续以文件说清楚，怎么样共同承担。再后面就是财权问题，这涉及怎么打造地方税体系，这么多年地方税体系还不成型。再跟着的，应该是一级产权，这个事情也已有基本的框架，从中央级国资委，到下面的国资局和国资办，也可以纳入三级框架。后面再有一级举债权，现在的情况是中央和省都有举债权了，以后不排除市县级，比如从苏州开始，也开始比照对省的方式，给它相对清晰的举债权。

　　预算方面现在已经走到了相对独立、但是相互协调的四本预算形成的体系，可以认为是一种特定的复式预算，未来主要是怎样进一步完善、有效协调的问题。后面应该再加上中央、省两级自上而下的转移支付，还有必要、合理的辅助性的横向转移支付。中央和省两级转移支付已在不断丰富，搞的还比较花哨，有历史遗留下来的，有新建立的，省以下各个地方更是各自有差别，但应允许有一定差异性。中央的转移支付，要按一般性转移支付和专项转移支付两大类讨论各自怎样优化。

　　大家都讲“事权与财权相匹配”，楼继伟部长曾指出这一表述不准确，我认为可以说事权与财权相顺应，因为严格讲匹配还做不到，同样是一种税基配置，各个地方税收丰度却不一样，讲税基配置与事权的顺应就可以了。加上转移支付，到了支出责任的环节，财力应该跟支出责任相匹配。