“不完全财政”主要表现为官吏薪俸低微、地方公费缺乏和军费开支不足

　　清代官俸之薄，前所未有。清初几经调整，康熙八年(1669年)形成定例，按官员品级支给俸禄。正从一品薪银为180两，禄米80斛;而七品县令俸银仅45两，禄米45斛。按照当年御史赵璟的说法，就知县而言，其年薪45两分摊到每个月的薪俸，只够五六日的花销，剩下二十几天的生活费将无着落。

　　地方公费方面，与明代相比，为取得统一战争的胜利，清初采取了集聚财力于中央的严厉措施，一方面在赋役合一运动中各种差役折银纳入起运的范围，另一方面大量裁扣地方存留银两直接上解中央以充军费。偏重中央弱化地方的经费使用安排，并没有随着战争的结束而变化，反而将它作为经制沿袭下去，地方经费形成制度化缺口。

　　在军费方面，清代前期的常额军费，只有兵饷马乾在国家财政内支销。许多经常性、不可或缺的支销，诸如兵器制造费、武职养廉费等项目的绝大部分经费，都不在财政支出范围之内，只能由地方政府筹措，常额军费存在制度性缺口。就战时军费而言，清朝只将按照军需则例或报销成案而奏销的款项列为“正销”，在财政支出范围之内。超过例案所规定的限额，又没有特旨恩准的款项，列入“外销”，这些款项一般由承办军需官员或用兵地方官员分摊，或称“摊捐”，或称“摊扣”“分赔”。比如道光十二年(1832年)镇压湘粤瑶民起义之役的外销款额，竟占实用军费的1/2.

　　“不完全财政”体制引发“国民两困”的政策效应。“不完全财政”体制的特点是在财政支出上当支而不支，“事务”与“财力”不对称，形成财政支出缺口，从而衍生出一系列弊端。首先，俸禄低微，官员们便在施政过程中贪污行贿、额外苛索。雍正皇帝的“沈近思之问”，生动地反映了“不完全财政”导致官员越轨敛财的恶果。无法养家糊口，不能维持起码的人伦关系，迫使官员伸手勒索，俸禄低微成为贪风不止的制度性根源。其次，地方公费短缺，只能由地方官设法解决。名为“设法”，实则加派。最后，军费供给不足，由相关军务官员摊赔，官员的职守是治兵，其应付摊赔的办法也只有向地方勒索，到最后负担仍然落在百姓身上。

　　“不完全财政”体制给清朝政府行政带来两方面的不良后果

　　一是由于存在制度性支出缺口，地方官员势必谋求非法的经费筹措途径。地方官有合理的理由，其私自征取形成倒逼之势，使清政府在政策执行和管理上被迫放松，法律条规形同具文。二是在民众产出一定的情形下，地方官加派浮收，相应地影响了地丁正额赋税的征足和完纳。而实际上，地方官将勒派浮收，定额赋税徒有虚名，百姓不堪其苦，国家财政受到损害。

　　面对制度缺陷形成的贪污之风和赋税政策的失效，雍正皇帝试图通过“耗羡归公”的财政制度改革，建立“养廉银”制度来缓解各方面的财政缺口。原来，在清代以白银缴纳赋税的条件下，将散碎银子融化成锭客观上存在耗损，而官员们却用本来意在填补成本的火耗，肆意增额，作为攫取财富的手段。雍正二年(1724年)七月初六，雍正帝颁谕在全国范围内实行“耗羡归公”。关于火耗何以存在，他说，“州县火耗，原非应有之项，因通省公费及各官养廉，有不得不取给于此者。朕非不愿天下州县丝毫不取于民，而其势有所不能”。这个“势”，就是“不完全财政”在制度上形成的官俸和公费支出缺口。

　　“耗羡归公”完补亏空后，便主要用于弥补官俸和公费的不足。“养廉银”各地各官数额不同，总督在12000—30000两，知县在600—2000两。在雍正眼里，“耗羡归公”仍是财政范围外的项目，而且其开支的地方公用也是地方官的私事。他希望通过“养廉银”使用的官员“自由度量”，来弥补“不完全财政”的制度性缺陷。然而，乾隆五年(1740年)户部直接干预耗羡收支，在管理上把耗羡视为正项。地方失去了灵活自由支配的经费，从而把目光转向加派，形成耗外之耗。

　　绝对君权以及封建专制主义的官僚制度是“不完全财政”体制的根源，在财政制度的安排上就是它的保守性和在处理非法征收上的随意性。官僚等级制和一姓王朝政治制度，强调忠诚和“人治”，官吏的任免升降就必然以皇帝和上司的好恶为标准，而不重视其政绩和对民生的改善。因此，“不完全财政”的制度性缺陷便催生出官员的普遍腐败。晚清时人朱彭寿曾详细记录清朝各代皇帝在位期间二品以上大员受处极刑的情况，其中乾隆一朝就达53人。在时势变迁和专制制度的相互作用下，“不完全财政”体制对清代社会机体的破坏日益加重，形成乾嘉时期清朝统治由盛转衰的格局。

　　(作者为中国人民大学财政金融学院教授)