一、改革的过程重庆市2007年6月获批全国统筹城乡综合配套改革试验区后便开始探索改革城乡二元户籍制度的途径，并在区县层面上展开试点，其中江北区［1］和九龙坡区［2］的探索较为深入，积累了一些经验。经过一年多的集中调研，2010年7月25日重庆市政府颁发了统筹城乡户籍制度改革的四份文件①，于8月15日全面启动了户籍制度改革，城乡户籍制度改革的重庆模式浮出水面。

　　（一）转移对象与目标规模。重庆市户籍制度改革近期重点是将已经在城市稳定就业、稳定住所或纳税能力的农村户籍人口转为城市户籍。主要转移对象为四大类：1.在重庆城镇打工的本地农民工；2.考入本地院校的本地农村户籍大中专学生；3.本地农村户籍复原转业军人；4.以往已征地但未转非的本地失地农民。后三类无条件自愿转户。第一类则要求有稳定就业或收入来源，具体规定可参考《重庆市人民政府关于统筹城乡户籍制度改革的意见》等相关文件。根据重庆市政府组织的调查，目前符合条件的转户人口规模约为338.8万人①，为此设立的转移规模为：2010―2011年，新增城镇居民300万人；2012―2020年，进一步放宽城镇入户条件，新增城镇居民700万人。［3］

　　（二）农民土地权益。重庆模式对农民土地权益和城市公共产品两项难题的解决可以概括为“脱下三件衣服，穿上五件衣服”②。

　　农民土地权益方面，相关文件规定农民被“允许在3年内保留”宅基地和承包地的各项权益［4］，3年过渡期后“可继续按照依法自愿的原则处置农村土地，不强制农民退出土地。”［5］但依照《土地法》和《土地承包法》进城农民退出了集体经济将不能享有只有农村集体成员才能有的土地权益。结合关于3年后未退地转户农民不满意可以转回农村的政策解读，“依法自愿”可以理解为：3年内自愿退地，3年后城市户口和农村土地只能择其一，保留土地则须将户籍转回农村。

　　农民自愿退出的宅基地政府将对农村住房及其构筑物、附着物给予一次性补偿，并参照地票价款一次性给予宅基地使用权补偿及购房补助；农民自愿退出承包地，由村集体按本轮承包期内剩余年限和年平均流转收益标准给予补偿，村集体无力补偿的由政府垫付。补偿后的土地仍归属原农村集体经济组织，但形成的建设用地指标（地票）和耕地指标则归政府所属的农村土地整治机构和国有土地储备机构所有，补偿款由政府垫付的承包地则由农村集体经济组织委托农村土地整治机构代为管理，收益“归还农村土地补偿周转金”。［6］

　　（三）城市公共产品。农民转为城镇户口后即可取得在就业、教育、医疗方面与市民同等的权利，不以退地与否为前提。在养老保险中，农民转户后即可参加城镇职工社会养老保险（有用人单位者）和城乡居民社会养老保险，但“补建一定年限的养老保险”则必须以退出农村土地为前提，并且“退地补偿费优先用于缴纳一次性基本养老保险费”，③由“国有土地储备机构通过地税部门代缴”［7］，这对转户家庭中的中老年成员有重要影响，因为必须缴纳累计15年保费到退休年龄后才能按月领取养老金。

　　对于城市公共产品供给所需资金，重庆方案提出了具有可操作性的办法。以组建和现有的国有土地储备和土地整理机构为主体，一方面为农民转户垫付退地补偿和土地整理费用，从而获得相应的建设指标、耕地指标和城规范围内的征用农地，通过土地出让和指标交易获取收益，这些收益能够用来支持城市增加公共产品供给。方案中为农民转户退地设计了3年的过渡期，也避免了集中退地面临的资金压力和城市公共产品需求的急剧上升。总体上，重庆方案解决了城市公共产品供给能力不充足制约户籍制度改革的问题。

　　二、改革的评价根据前文对我国当前城乡户籍制度改革的内在逻辑，我们对重庆户籍制度改革的主要方面展开评价。

　　（一）基本评价

　　重庆户籍制度改革对解决当前城乡二元户籍制度造成的主要社会经济问题取得了重大突破，将有效解决农村剩余劳动力转移的问题，但对实现城乡自由迁徙将形成潜在威胁。

　　重庆此次改革取得的重大突破主要有三：第一，在省级范围内针对大规模农村剩余劳动力集中转户，而以往的改革主要针对少数人群；第二，以长期在重庆市城镇务工的农民工为重点转移对象，直接解决了区域内城市化滞后于工业化进程的问题；第三，对农民进城的农地处置和城市公共服务供给难题的解决提出了可操作的解决方案。

　　然而，重庆此次改革并没有将着力点放在消除附着于户籍上的城乡利益差别上，而是在继续以城乡户籍区界城乡利益差别的前提下，集中将一批符合条件的已在事实上进城的农民由农村户口转为城市户口。不仅如此，为了吸引符合条件的农民自愿转移，需要稳定甚至进一步突出城镇户口相对于农村户口的利益优势（主要是社会保障和教育资源优势），以便在土地成为农民净福利的情况下，使农民愿意放弃宅基地和承包地。不难推断，这种户改的直接后果是，在保障改革目标（主要是转移人口数）实现的压力下，消除附着于户籍的城乡利益差别的改革驱动力将被削弱。最终，城乡隔阂不仅没有消除，反而更加巩固，实现公民自由迁徙的改革目标更加难以实现。

　　（二）经济效率

　　重庆户籍制度改革将会对农业和城市经济规模与效率的扩大与提高产生显著的促进作用。首先，改革集中快速地转移大批农村剩余劳动力在城市落户，将显著提高农地经营规模，提高农业人口的人均收入，激发农业投资、农业技术进步、农地流转和农地经营模式创新的动力；其次，已在城市就业的进城农民落户城市将稳定其生活状态和就业关系，有助于人力资本的积累，提高劳动生产率；第三，改革政策对于潜在进城农民的吸引将为城市二三产业发展提供充足的劳动力储备，扩大城市经济规模的增长空间；第四，城市人口的扩张将扩大市场需求，刺激城市产业分工细化，产生集聚效应，在自身经济规模与效率提升的同时，辐射周边地区经济发展。

　　但是，由于重庆户籍制度改革模式的主旨不在于消除城乡户籍隔阂，其对经济效率的释放不够充分，并在长期存在制约经济效率提高的威胁。主要威胁在于，改革后城乡生产要素仍不能充分流动，农地依然附着于农民的户籍身份，农民与市民两个身份（及附带的资金、物质资本和人力资本）之间的转换仍存在制度障碍，农村劳动力和土地权益只能在政府主导下单向流动，不能在社会经济动态变迁中相机流向效率更高的经济活动中去，造成资源配置的低效率。这种资源配置的低效率会随着时间的推移而积累，最终要求政府实行新的再配置或重启更彻底的户籍制度改革来解决。

　　（三）农民权益

　　重庆户籍制度改革中将农民权益的保护放在了重要位置，突出体现在对农民的“自愿”原则，这是保护农民权益的根本所在。除此之外，改革方案还在以下方面体现了对农民权益的保护与改善：（1）退地有3年过渡期；（2）为退地转户农民可反悔；（3）对农民工转户门槛低；（4）退出土地的农村集体农地所有权不变；（5）建设用地指标有补偿；（6）在校生转户保留以后的征地权益；（7）进入城镇社保后仍能在5年内适用计划生育政策。［8］

　　然而，在外界普遍质疑的“土地换户口”问题上，的确存在对农民权益的威胁：

　　首先，按照改革设计方案和相关法律法规，进城农民最终要在“城市户口”和“农村土地”之间做出二者择一的选择，3年过渡期后不退出农地，则必须转回农村户口。即使按照目前补偿最为充分的征地“农转非”政策对进城农民土地权益进行补偿，农民土地的当前价值和随经济发展形成的未来价值增值均难以充分体现。

　　其次，改革方案的补偿显著低于原征地“农转非”政策。在表中我们列出了征地补偿方案、户改方案和渝办发〔2010〕269号文件调整后的户改方案中对农民土地各项补偿的估算值。分析显示，按初始方案，此次转户农民人均补偿较征地补偿平均差额为12万多元。为了解决这个问题，重庆市政府在269号文中做出调整，宅基地使用权和购房补助不再依据地票价格，而是分别参照征地农转非的土地补偿款和“农民新村房屋价格乘以同时期征地住房安置标准面积的一定比例给予补偿”，但这样仍然有人均约9万余元差额。

　　再次，进城农民穿上的城市“五件衣服”含金量不足。五件衣服中只有“教育”直接解决了进城农民子女入学问题，最具含金量。住房方面，重庆大规模集中修建并收取租金的“公租房”对进城农民是有利的，但能否适合收入偏低、就业地点多变的进城农民家庭长期居住仍需要实践检验。就业方面，在市场化就业中进城转户农民并不比未转户农民更有优势。在“养老”和“医疗”方面，全国基本的养老和医疗保险正在快速趋向城乡一体化，而保障更强的保险则需要用人单位缴纳保险费，企业按市场法则会选择低成本劳动力，最终最可能出现的结果是企业选择非转户农民或将所缴纳保险费变相从职工工资中抵扣。在这个问题上不能依赖企业主的道德水平或政治觉悟。总之，进城退地实质上形成了农民“土地换社保”的现实，进城农民脱下“三件衣服”后，政府在农民理应享有的公共服务之外为进城农民添加的“衣服”十分单薄。

　　（四）社会秩序

　　“三农”问题的存在包含了对社会秩序的重大威胁，这直接推动“统筹城乡发展”上升为近期国家战略和落实科学发展观的首要任务。重庆户改快速解决了辖区内本籍农民工的城市落户问题，对稳定城乡社会秩序有积极影响。一方面，使农民工及家庭的城市生活正常化，有了安居乐业的基础，化解了农民工高流动性对社会秩序的消极影响；另一方面，解决了农村社会空巢老人和留守儿童等社会问题，使农村社会趋向新的稳态。

　　但是，重庆方案也增加了三项新的社会不稳定因素：

　　第一，正如农民权益分析中所显示的，重庆户籍改革方案在土地问题上与农民的长远利益并不完全契合，在执行中有可能突破“自愿”原则，形成具体实施部门“强迫”、“误导”或变相强迫误导的方式推进改革。由此可能引起农民及新生代对政府的不满。

　　第二，与公民自由迁徙条件下农民自主进城不同，重庆改革是以利用甚至强化附着在户籍上的城乡差别的方式，用“政府之手”将农民转移进城，且农民一旦退地就割断了与农村的基本联系。这批农民的主体主要进入城市低收入岗位，一旦宏观经济出现较大波动，他们是受冲击影响最为严重的阶层，极易引发社会动荡。

　　第三，在城乡间藩篱依然存在的情况下，进城农民与留乡农民将是两个边界明晰的群体，他们在未来发展水平相同甚至相近的可能较小，更可能出现的是一群体发展明显优于另一群体。这种情况下，发展滞后群体将形成对“政府之手”的普遍不满或指责，形成新的社会问题。

　　五、结论与建议根据以上分析，可以将重庆模式的户籍制度改革界定为：在不根本改变城乡二元户籍制度和农村土地管理制度框架下，以政府行政力量为主要推力，以转户为基本动力的驱动农村剩余劳动力大规模进城的加速工业化和城市化运动。

　　重庆模式较之以往的户籍改革有重大突破。它采取了综合配套的改革方式，提出了可操作性强、启动迅速、见效明显的实施方案，有助于解决区域内城市化滞后的问题，实现农民工在城市的集中落户，提高农村人均土地经营规模，缓解“三农”问题，形成了具有鲜明特色的重庆模式。但是，重庆模式并未触动阻碍公民自由迁徙、城乡要素自由流动和城乡公共服务均等化的城乡二元制度框架，甚至借力于传统制度框架，依靠户籍制度固化的城乡利益差别和农村土地制度造成的城乡同地不同价来保障改革措施的顺利实施。因此，与城乡一体化的户籍制度改革方向吻合度不高，不利于实现公民自由迁徙，从长期看，形成了对长远经济效率、农民权益和社会持续稳定的潜在威胁。

　　①考虑到进城农民在城市中的收入水平和社会地位，以及未来经济发展中土地稀缺性的不断提高，农产品价格的上涨，较可能出现的情况是留乡农民整体状况好于进城农民。我们认为，从城乡一体化的长期战略看，如果重庆模式能够以实现城乡居民双向自由流动为目标，完成以下几项重要调整和改进，将进一步优化重庆模式的政策取向，使重庆户籍制度改革在破解城乡一体化难题上真正具有普遍意义。

　　第一，强化以利益驱动基础上的自愿作为农民转户进城的先决条件。通过加快工业化进程和提高工业化质量，提高农民进城的预期收益，同时改善进城农民住房条件，为其提供法律与政策保护，使农民通过对进城利弊的权衡，自觉地适应工业化进程和城市的吸纳能力选择进城与留乡，基本实现城镇化与工业化的同步。

　　第二，以城乡居民共同富裕为目标，允许进城农民家庭保留农村土地权益。建国60余年，至少三代农民已经在土地上为国家和城市的发展做出了巨大贡献和牺牲，农业税取消后，农民刚刚享受到土地带来的好处，没有理由再将土地作为农民享有公共财政早应提供的公共服务的代价。

　　第三，以城乡一体化为目标，加速城乡公共服务均等化。停止在户籍改革中对城市户口优越性的宣传，使城乡居民充分认识城乡公共服务均等化的紧迫性和必然趋势，将改革的主要力量集中在制订和实施城乡公共服务均等化的方案上来，重点推进城乡义务教育均等化和医疗、基本养老保险的城乡一体化，清理政府与事业单位基于户籍对城乡居民的差别服务与管理，逐步建立城乡一体的公共服务体系。

　　第四，继续以信息公开维护农民权益。改革方向和措施能否符合社会发展趋势，尤其是能否维护农民权益，很大程度上取决于社会舆论的监督，而舆论的监督要求有充分的信息公开。重庆模式目前的信息公开较为充分，这也是本文能够展开分析的前提。随着改革中各种问题的逐渐暴露，保持信息公开的难度将有所加大，但问题的解决也更加依赖于信息的公开。

　　“摸着石头过河”是我国渐进式改革的基本策略，正是由于改革中不断发现问题并及时调整，才开创出一条中国特色社会主义道路。重庆模式户籍制度改革是勇敢而有益的探索，有优点有不足，但都因其务实高效的改革行动为国家的改革发展提供了新鲜经验和进一步优化的基础。通过对改革方案的及时调整，重庆模式肯定能继续走在统筹城乡改革前列，为重庆社会经济发展奠定基础，为我国深化改革提供更好借鉴。

　　［参考文献］

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　　［2］叶裕民.中国城市化的制度障碍与制度创新［J］.中国人民大学学报.2001，(5).

　　［3］赵耀辉，刘启明.中国城乡迁移的历史研究：1949-1985［J］.中国人口科学.1997，(2).

　　［4］蔡昉.破解农村剩余劳动力之谜［J］.中国人口科学.2007，(2).

　　［5］国家统计局农村司.2009年农民工监测调查报告［R］.2010.3.19.

　　［6］王海光.当代中国户籍制度形成与沿革的宏观分析［J］.中共党史研究.2003，(4).

　　［7］朱晔.我国农村土地所有权制度反思［J］.中央政法管理干部学院学报.1998，(1).

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　　［9］刘昌用，卢颖.农民对“农民转市民”和“土地流转”的评价——重庆市双溪村统筹城乡改革试验的成效与问题调查［J］.西部论坛.2008(5)：26-30，66.

　　［10］吴胜杰.统筹城乡发展中农民市民化的政策突破——以重庆市九龙坡区先行示范改革为例［J］.西部论坛.2008，(4)：31-35.

　　［11］重庆市人民政府.重庆市人民政府关于统筹城乡户籍制度改革的意见［R］.2010.

　　［12］重庆市人民政府.关于推进重庆市户籍制度改革有关问题的通知［R］.2010.

　　［13］重庆市人民政府.重庆市人民政府办公厅关于印发重庆市户籍制度改革农村土地退出与利用办法（试行）的通知［R］.2010.

　　［14］重庆市人民政府.重庆市人民政府办公厅关于印发重庆市统筹城乡户籍制度改革社会保障实施办法（试行）的通知［R］.2010.