安徽省淮南市委政研室副主任、改革办副主任储兆庆

田谁来种、怎么种，关乎粮食安全、影响乡村振兴。近年来，淮南市深入贯彻落实习近平总书记关于“三农”工作重要论述精神，扛稳粮食安全责任，首创党建引领农业生产统一经营“大托管”模式，避免耕地“撂荒”，实现粮食增产、组织增彩、农民增收、集体增益、企业增盈。2019年以来，农业农村部三次到淮指导，给予“全国托管看安徽，安徽托管看淮南”的高度肯定，先后奖补8600万元资金支持“大托管”模式试点推广。

一、改革历程

淮南市地处淮河中游、安徽中北部，辖5区2县和1个国家级综合实验区，耕地总面积511万亩，农业主导产业为一麦一稻轮茬耕作。

1、积极探索阶段。早在2007年，淮南市积极应对农村劳动力减少，大力发展农机专业服务。2010年，在凤台县试点农业生产托管，由专业合作社为农户提供耕、种、管、收、售等农业生产社会化服务。此后，服务内容逐年延伸到购、育、烘、储等农业生产全流程十二个环节，服务区域逐渐拓展到市外、省外和越南、哈萨克斯坦等国家。2013年，凤台县农盼机插秧服务专业合作社应邀到“大包干”发源地安徽凤阳小岗村开展水稻机插服务。2014年，凤台县沿淝糯米合作社应邀为小岗村4300亩土地开展农业生产全程服务，跨越时空、与时俱进地就“统”与“分”开展对接，推动统分结合迈向更高水平。

2017、2018年，淮南地区连续遭受历史罕见的旱涝灾害和小麦赤霉病等病虫害，加上农村劳动力加速转移、农产品价格持续走低等因素影响，种植冬小麦每亩亏损100多元，很多农民每年只种一季水稻，“冬闲田”现象十分严重（如淮南市寿县2019年种植小麦约70万亩，冬闲近120万亩）。同时，工商资本下乡流转土地发展种植业的也亏损严重，接连出现资金断链弃地“跑路”现象。谁来种地、怎么种地面临新的考验。

2、精心试点阶段。2019年，淮南市在解决大户“跑路”、农户撂荒问题中，针对分散经营成本高、农民不再信任大户的痛点难点所在，在凤台县3个村试点农业生产统一经营“大托管”模式，8000亩糯稻喜获丰收，平均增产15%、增收18%。

“大托管”就是在农村“统分结合”双层经营体制的顶层设计下，发挥基层党组织引领作用，依托淮南地区农业社会化服务发展早、服务全、实力强的优势，用活农村集体产权制度改革成果，将改革中成立的村集体经济合作社（以下简称村合作社）推向农业生产舞台，引导农户将土地“托管”给村合作社统一经营，村合作社面向市场集中购买农业生产社会化服务。

3、推广完善阶段。2020年，“大托管”模式复制到98个村、11.2万亩耕地。为了保障“大托管”试点有效推广，市委农办谋划成立安徽省农管家农业服务有限公司开展信息服务、牵头农技部门开展技术服务、引入银行和保险企业开展金融服务、协调财政部门加大投入，在全市形成“党建引领、市场主导、上下联动、合作共赢”的格局。今年以来，全市实现“大托管”试点县区全覆盖，135个村、220万亩耕地开展全年托管或按季托管。

二、创新做法

淮南市着力在“统”字上下功夫，走集体“大托管”、统专相结合之路，改革实践的主要特点集中体现在“三个创新”上。

1、党建领路，创新农业生产经营组织模式。办好中国的事，关键在党。“大托管”试点中，我们坚持把党的领导贯穿始终，市县和乡镇党委高度重视、专题研究、扎实推进。

一是坚持问题导向原则，开展制度设计。“问题是时代的声音”。针对农户与大户间信任不在、土地普遍撂荒问题，充分发挥基层党组织作用，将村合作社打造为居中链接小农户与农业生产社会化服务组织（以下简称社会化服务组织）的载体。明确提出村合作社全部由村党组织书记兼任负责人、村党组织提名推荐管理层负责人、村“两委”班子成员兼任理事会成员，依托群众对村级党组织的信任开展“大托管”。明确要求村合作社托管农户土地经营权，必须经乡镇和村两级党组织批准，确保改革方向不偏。明确规定以县区为单位，按照“经验足、设备全、能力强、口碑好”标准，经“村推荐、镇审核、县确定”程序，对社会化服务组织实行动态管理，确保集中采购服务的质量。2020年，凤台县从94家社会化服务组织中推选出57家，供70个村合作社购买专业服务。

二是坚持循序渐进原则，制定过渡方案。充分尊重农民意愿，针对16个有农民暂不愿托管土地的村，根据群众需求采取单季托管、代耕代种等过渡性措施，确保改革步子更稳。实践中大致形成三种方案：“保姆式”全程托管方案，由村合作社集中连片托管农户承包地，统一经营，农民成为“甩手掌柜”，获取稳定收益；“租赁式”按季托管方案，针对秋季弃耕撂荒，由村合作社与农户签订单季托管合同，集中播种冬小麦，次年午收后土地交还农户耕种，农户获取相应收益；“菜单式”服务托管方案，针对不愿托管的农户，村合作社按照农业生产流程编制十二个服务项目，农户“点单”付费，村合作社集中采购。经过一年的实践，越来越多的农户选择全程托管。2020年秋季，寿县小甸镇杨圩村在4200亩撂荒地上开展按季托管，平均亩产油菜230公斤、小麦540公斤，农民每亩保底收益100元、分红70元，村集体收益18万元，收获改革红利后，今年该村有3800亩按季托管土地转为全程托管。

三是坚持共同富裕原则，保障群众利益。改革中我们确保群众收益有保底、能增加。对全程托管和按季托管的，签订托管协议时确定农户获得“保底收益+分红”。即村合作社与农户每年根据地况条件、市场行情确定亩均保底收益，并约定盈利部分由村合作社、农户和社会化服务组织按照2:3:5的比例进行分红，其中保底收益在签订协议时即发放到位。农户还可以选择参加田间管理、收获测产等获得劳务收入。对“菜单式”服务托管的，通过集中竞价采购、比价销售增加农户收益。2020年，凤台县杨村镇店集村全程托管的每亩保底收益600~800元、分红100元，村集体增收16万元，社会化服务组织沿淝糯米合作社年收益近80万元。2020年秋季，寿县村合作社开展“冬闲田”托管100多万亩，种植小麦和油菜。今年4月份虽然遭遇连阴雨、低气温，但在农业部门指导下精确统防统治，绝大部分获得丰收、得到分红。

2、科技赋能，创新农业生产经营服务机制。“大托管”一经推出，广受欢迎，规模不断扩大，技术服务、行业管理成了新的瓶颈。淮南统筹市、县、乡农技服务资源，引入社会力量，提供专业化、高质量的管理服务。

首先是让信息化赋能。信息技术日新月异，为农业现代化发展带来了前所未有的动能。全市300多名农业科技特派员和驻村农技帮扶人员，充分利用微信号、抖音等新媒体，随时随地精细指导田间管理。市委农办组织安徽华印机电公司、淮南成启科技公司等企业发起成立安徽农管家农业服务有限公司。“农管家”公司引进专业团队，建立淮南市农业生产统一经营信息平台，将农户、村合作社、社会化服务组织的有关信息录入数据库，为“大托管”提供数据资源支撑。对托管经营的土地进行GPS定位，并将地块上图入库，定期开展卫星遥感监测，为供水排涝、施肥用药、产量测算、受灾定损提供遥感技术支撑。建立技术服务子系统，提供在线技术咨询、量身定制种植计划、品牌打造计划、品质提升计划，实现增产增值增收，为“大托管”提供现代经营管理支撑。今年，“农管家”公司组织实施了5000亩品牌粮食示范点建设，签约广东、福建客商，实现订单生产、品牌销售。

其次是让专业化赋能。坚持专业的事专业的人做，实现降本增产提质。一是提供专业服务。遴选装备先进、技术过硬，生产效率高、抗灾能力强的社会化服务组织，提供专业化服务。2020年，凤台县瑞耕农业种植合作社在新集镇常庙村创造了当地稻茬麦产量历史新高，1190亩小麦，亩均产量1100斤，销售收入131万元，该季农户每亩分红130元，村合作社收益13万元，瑞耕合作社获利32.5万元。二是开展专业指导。组织市县区农业主管部门加强专业指导和技术支持，在实现农业科技特派员行政村全覆盖的基础上，向每个“大托管”试点村派驻农技帮扶人员，零距离服务村合作社，实现良种良法、科学种田。凤台县积极研制推广小麦高畦降渍生产新技术，开沟种植、统防统治，平均每亩降低成本70元。三是配齐专业装备。主推农业机械化，不断提升农业装备水平。凤台县引入激光平地仪4套、智能化农业机械22套，特别是350台植保无人机防治全县90%以上的耕地。凤台县农旺植保合作社联合广州极飞科技有限公司投资1200万元建设“极飞学院安徽培训中心”，开展全天候监测与运营保障服务。截至2020年底，凤台县农机总动力达到95.2万千瓦，全县农作物耕种收综合机械化率达到89.8%，其中小麦水稻达到96%。

第三是让公开化赋能。安徽农管家农业服务有限公司依托淮南市农业生产统一经营信息平台，建立账务系统，以第三方的身份为村合作社提供成本核算、会计记账等财务服务，协助村合作社做好分红工作；建立信息公开系统，结合财务服务，做到农资采购、服务购买、产品销售等成本数据全程公开，随时在线查询，做到公开透明、相互监督，夯实“大托管”的信用基础；谋划建立食用农产品生产、销售记录公开系统，让消费者全天候查看生产详情、监管信息，做到生产有记录、信息可查询、流向可跟踪、质量有保障。截至目前，“农管家”公司签约服务135个村合作社、16.8万亩耕地。

3、要素跟进，创新农业生产经营保障路径。投入才有产出。解决田谁来种，怎么种问题，离不开人、财、物的强力保障。淮南市在“大托管”试点中，逢山开路、遇水架桥，有效解决了村合作社资本金不足、农业生产风险高等问题。

一是嵌入奖补措施。统筹用好农业产业化等涉农资金，开展保险奖补、贷款贴息、支持招才引智，把资源要素引到田间地头。寿县出台政策，对开展“大托管”的每亩补助资金不低于50元、实行坂田深翻每亩再补40元；对“大托管”300亩以上的村合作社优先落实农机购置补贴，优先安排秸秆综合利用、小麦高畦降渍等项目；对实施小麦订单生产的，在省市奖补基础上再补50%；对投保小麦大灾保险，村集体缴纳的每亩3.3元保费由县财政支付。2020年，凤台县积极整合财政支农资金116.6万元补贴准入“大托管”服务的社会化服务组织，投入21万元为5个试点贫困村购买小麦赤霉病防治服务，投入48万元深耕9个试点村土地。

二是植入银行信贷。积极对接安徽省农业担保公司，引导商业银行开发支持“大托管”的信贷产品，开展精准服务。建设银行淮南市分行开发“惠懂你”APP，借助大数据提供不见面信用贷款，目前授信28户2553.1万元、支用752万元。与安徽省农村信用社联合社签订战略合作协议，推动全市4家农商银行开办“劝耕贷”、农业保险保单质押等业务，确定“十四五”期间整村授信实现行政村全覆盖、投放涉农产业贷款50亿元的目标，为推广“大托管”引入金融活水。

三是导入保险兜底。推动太保财险、国寿财险、人保财险量身定做农业保险新产品，在国家政策性保险的基础上提供商业补充保险。根据历年亩产确定小麦和水稻的每亩收益保额，收获前进行测产和销售监管，对售价低于收益保额的进行理赔。通过政策性保险+商业补充保险，规避风险、保障收益。2020年，三家公司新增“大托管”目标价格保险保费760万元，赔付427万元。凤台县确定每亩收益保额小麦700元、水稻1300元，5.4万亩小麦投保收入保险。国元农险、平安保险等保险机构，还开发品牌粮食收入保险，为粮食创牌提质“托底”。

四是引入专业人才。2020年以来，依托淮南国家农业科技园、安徽省农管家农业服务有限公司等平台，建立农业博士后工作站1个，引进农业技术、信息技术等专业人才235人，其中高级职称28人、海归博士5人。市委农办邀请安徽农科院、安徽农业大学等地教授、专家作专题报告。各县区也及时组织对试点村合作社理事会、监事会成员开展全员轮训，增强经营管理能力、提升服务“三农”水平。

三、主要成效

淮南探索开展的“大托管”，实现了农业生产“九化联动”、相得益彰，为农业现代化描绘了崭新的图景。

一是经营统一化。统筹集体优越性与个人积极性，推进小农户和大生产有机衔接，实现了分散经营到统分结合统一经营的自然过渡。二是农田规模化。长年托管的土地小田并大田，使用大型农机作业效率更高，减少沟渠塘、埂坝路，耕种面积增加5%～8%。三是生产专业化。农业生产社会化分工更细，农业社会化服务体系更加健全。四是耕作机械化。分散的农机组织起来，使用效率不断提升。农机配套化、大型化、智能化水平快速发展。五是作物良种化。“大托管”后，良种推广有了得力载体，顺畅便捷效率高。六是污染减量化。统一经营、统防统治，施肥用药更精确，杜绝了劣肥假药、高残留农药，减少了农业面源污染。七是销售订单化。订单生产提高了售价，降低了粮油加工企业采购成本，订单农业规模迅速扩大。八是秸秆资源化。集中连片耕种，秸秆回收利用成本降低，全市秸秆综合利用率达到90%以上。九是服务精准化。农业主管部门和相关部门“三农”服务对象由一家一户变为村合作社，衔接更顺畅，服务更高效。

“大托管”的改革实践，达到了保粮食安全、强基层组织、促农民增收、催企业发展的效果，实现了“六增共赢”。一是粮食增质增产。统一经营避免了撂荒，土地整理增加了面积，专业分工提高了效率，成片播种提升了品质，品牌销售提高了价格。2020年凤台县小麦亩均产量同比提高5%，售价提高3%，总体效益提高8%；水稻亩均产量同比提高7%，售价提高6%，总体效益提高10%。2020年秋季“大托管”的小麦最高亩产645公斤，创造了淮南稻茬麦产量新高。二是党委政府增彩。“大托管”减少了田间地头的矛盾纠纷，增强了基层党组织的组织力、凝聚力、号召力，进一步密切了党群、干群关系，强化了党和政府在人民群众中的威信。三是集体经济增益。村级集体经济通过分红实现增收，通过统购统销获得超额利润。2020年寿县村集体经济收入8460万元，增长11.1%。四是群众农户增收。“大托管”让农户有了保底收益和分红，农村劳动力得到进一步解放，促进了创业和务工增收。凤台县杨村镇店集村75岁农民苏孝田，儿子媳妇外出务工，22亩承包地不再撂荒，每年收入4万多元。五是专合组织增强。农业生产社会化服务市场不断扩大，新的社会化服务组织不断涌现。2020年，寿县农业生产社会化服务组织新购水稻插秧机1350台，大马力拖拉机210台，无人植保机350台。六是银行保险增盈。“大托管”为银行和保险机构开辟了新的市场。2020年，建设银行淮南分行新增“大托管”贷款2700万元，无一笔违约。

在国家和省农业主管部门的精心指导下，在兄弟地市先进做法的启发下，淮南市农业生产“大托管”试点顺利实施，农民群众真心拥护、社会各界大力支持、专家学者高度关注。下一步将坚持问题导向，继续解放思想，积极探索创新，为粮食安全、乡村振兴作出新的贡献。