六、处理好激励性与互助性的关系，维系制度长期可持续发展
养老保险制度需要在激励性与互助性之间寻求平衡。从财务模式上看，均等化给付的现收现付制度互助性最强，社会保险型现收现付制度的互助性次之，完全积累制度的互助性最弱、激励性则最强。我国城镇职工基本养老保险制度中基础养老金的计发方式就经历了从强调互助性（2005年之前，所有缴费满15年的参保者，基础养老金实行均等化给付），到互助性与激励性的平衡（2005年之后，基础养老金计发引入个人指数化月平均缴费工资和缴费年限等激励因素）。
从目前我国基本养老保险制度的结构与运行状况来看，职工基本养老保险制度因为统筹层次较低而完全丧失了区域间的互助性，而养老金计发公式过于复杂导致其中蕴含的激励因素难以为民众所知晓和理解，激励参保和激励缴费的实际效果均不佳。农民养老保险则主要面临激励不足的问题。由于农民养老保险制度采取了非缴费型津贴与完全积累的个人账户相结合的模式，在个人账户资金缺乏投资管理办法、记账利率偏低，而基础养老金水平又在持续快速增长的情况下，大量参保农民对基础养老金的期望值不断提高，参保缴费的动力持续下降。因此，农民养老保险制度应当从补出口（即提高基础养老金水平）转变为补入口（即提高参保补贴），从而强化权利与义务相结合，增强激励性。
需要特别指出的是，20世纪90年代以来，名义账户制度的出现，使得在维持现收现付财务模式的前提下，通过仅用于记账而并不做实的个人名义账户来提高激励性。然而，名义账户"精算中性"的计发办法完全丧失了互助性，并且完全由个人来承担长寿风险，从而有违养老保险互助共济的基本原则，不应当成为中国基本养老保险制度的目标模式。
七、处理好中央与地方的关系，充分调动两个积极性
中国虽然是一个传统的中央集权制国家，但是中国的养老保险制度改革与经济体制改革相同，都缘起于地方政府。正是受到这种自下而上改革路径的影响，中国的基本养老保险制度呈现出群体间的碎片化与地区间的碎片化；同样是因为没有处理好中央与地方的关系，才导致了养老保险基金出现结构性缺口，引起了民众不必要的恐慌。作为一项公共产品，养老保险制度的管理层级应当取决于其自身的外部性程度，如果属于全国性的公共产品，则必然要求由中央政府来承担主要责任。在劳动力跨区域流动日益普遍化和规模化的背景下，职工养老保险制度显然属于全国性的公共产品，因此，职工基本养老保险迫切需要从目前的地方统筹上升为全国统筹。
基本养老保险全国统筹要求在统一各地区制度模式，尤其是实际缴费率的前提下，通过预算制的方式实现不同地区养老保险基金的调剂使用。在全国统筹条件下养老保险基金收支的缺口，主要由中央财政来承担，地方财政主要承担参保者缴费补贴的责任。在管理方面，应当在建立全国统一的养老保险信息管理系统的基础上，由中央社会保险经办机构负责制定统一的管理流程和规范，并负责跨地区流动者待遇的集中计算；由省级社会保险经办机构负责其他劳动者养老金待遇的集中计算；省以下社会保险经办机构实行垂直管理，负责养老保险登记、征缴、稽核和记账等具体业务。
还需要特别指出的是，随着我国养老保障体系建设从以提供物质保障的养老金制度为主转变为物质保障与服务保障并重，养老保障制度建设的责任主体也从中央政府转变为地方政府，因为地方政府应当在养老服务体系中承担主要责任。其基本原因主要有以下三点：第一，老年服务需求的差异化程度较高。与养老保险制度主要提供物质保障而具有高度统一性不同，服务保障应当更加契合区域内居民的差异化需求。地方政府由于更加密切地接触辖区内的居民，因此相比中央政府而言，更加了解辖区内居民的偏好。第二，从提高服务质量的视角看，由地方政府提供老年服务有利于形成良性的辖区间福利竞争，老年人可以通过"用脚投票"的方式来进行福利移民，从而促进全国范围内养老服务质量的提升。第三，从事权分配的均衡性角度看，中央政府承担了基本养老保险制度的主要责任，为了均衡政府间的责任分配结构，也理应由地方政府来承担老年服务的主要责任。
八、处理好扩面速度与参保质量的关系，制定合理的覆盖面评价指标
从"广覆盖"到"全覆盖"是我国社会保障制度建设目标的重大转变和正确的发展方向，但是应当理性、全面地认识和理解"人人享有基本养老保险"的制度发展目标。其一，由于社会养老保险获得待遇的前提条件是参保并缴费，因此从全球的视角看，没有任何一个国家真正实现了人人享有养老金。其二，人人享有基本养老保险并不等于全民参保。因为老年收入风险并不是随时都会发生的，它一定是在特定的年龄阶段才发生，并且参加何种类型的基本养老保险制度与其职业身份密切相关。因此，在进入劳动力市场之前，并无必要强制任何人参加任何形式的养老保险。虽然大数法则是养老保险分散风险的基本机制，但并不应当将参保人群数量作为衡量养老保险制度发展的唯一标准。
实际参保人数的不断扩大是我国基本养老保险制度建设取得的重要成就，但是在实践中也存在重参保数量，轻参保质量的情况。例如，新型农村社会养老保险制度曾经一度采取家庭成员"捆绑参保"的方式，这与大量年轻的农村剩余劳动力已经参加城镇职工养老保险的现实相抵触，甚至离散了家庭关系。再例如，部分地区允许未参保人员通过一次性趸交的方式加入基本养老保险制度，他们的缴费回报远远大于长期连续缴费的参保者，造成了群体间的不公平。基于此，笔者认为，应当制定更加合理的覆盖面评价指标，包括：用全口径的基本养老保险制度覆盖面取代各项具体养老保险制度的覆盖面，从而避免部门之间为追求政绩而片面追求参保数量；用劳动年龄人口，而非全部人口的参保率作为评价覆盖面的指标；除特殊情况之外，停止一次性趸交业务的办理。还需要特别指出的是，对于自愿参保人（如个体工商户、灵活就业人员），地方政府不应当简单通过"指标管理"的方式来实现扩面，而应当是通过完善制度、提升制度的福利性和吸引力，尤其是通过经济激励的方式吸引其参加职工基本养老保险制度。
九、处理好养老保险与老年服务的关系，切实提高老年人生活质量
广义的养老保障制度是由提供经济来源的老年收入保障制度和提供服务保障的老年服务制度共同构成的，其中，老年收入保障制度是养老保障制度的基础，而老年服务保障则是决定老年人生活质量的关键。目前，我国的养老保障制度建设重养老保险，轻老年服务，而随着老年人经济收入的不断提高，其对老年服务的需求日益提升。与经济保障不同，老年人的服务需求差异化极大，取决于老年人的身体状况、自理能力和主观偏好等多重因素。
在推进老年服务制度建设的过程中，应当特别注意以下四点：其一，应当充分考虑中国传统文化中的家庭观念和老年人的精神需求，将社区居家养老作为未来老年服务的主要形式和发展方向，并给予切实的政策支持。其二，应当遵循福利多元主义的思想，充分发挥家庭、社区、社会组织和市场机构在老年服务供给中的作用，形成多层次、多形式的老年服务，满足不同类型老年人的需求。其三，应当优先考虑和解决失能失智老人与低收入老人的基本老年服务需求，政府应当在其中扮演主导的角色。其四，应当将老年收入保障与服务保障作为一个整体进行综合考虑，尝试养老金与老年服务混合给付等创新型举措。
十、处理好养老保障制度改革与其他相关配套改革之间的关系，实现改革的协同推进
社会经济政策体系是一个完整的系统，养老保障制度是其中的重要组成部分。养老保障制度会对其他的社会经济制度产生影响，例如，完善的养老保障制度将有利于收入分配结构趋于合理，有利于产业结构的升级、区域转移和新经济增长方式的形成，甚至可以直接产生新的就业岗位。与此同时，养老保障制度改革也显著地受到其他社会经济政策的制约和影响，至少包括以下五个方面：
第一，行政管理体制。受到传统科层制行政管理组织结构、地方政府"扑向底层"的竞争策略以及不同层级政府"职责同构"的影响，分散统筹的养老保险制度在实施过程中被扭曲、异化的现象较为严重，经办管理服务的总体水平有待提高、地方差距较大。因此，应当尽快推行省以下的垂直管理体制，并在基层建立整合的养老保险经办服务管理平台。第二，财政管理体制。在分税制的情况下，完全根据地方实际财力进行的一般性财政转移支付与经济发达地区老龄化程度高、基金收支压力大的现实存在一定的矛盾。因此在职工基本养老保险全国统筹的背景下，应当通过预算管理的方式，明确由中央财政承担缺口补贴的责任，由地方财政承担缴费补贴的责任。与此同时，应当明确由地方政府承担老年服务领域的相关财政责任。第三，收入分配与收入核查制度。目前，中国城镇职工基本养老保险的名义总缴费率为28％，但由于收入核查制度不严格，缴费基数严重不实，虚高的名义缴费率的背后是较低的实际缴费率。2012年全国职工基本养老保险平均缴费基数为25591元，占当年城镇非私营单位就业人员平均工资的61．8％，占当年城镇私营单位就业人员平均工资的90％。因此，应当尽快通过完善收入核查制度，做实缴费基数，降低实际缴费率。第四，人口政策。我国较为严格的人口出生政策加剧了老龄化的程度，并且对养老保险基金收支产生了实质性的影响。第五，社会组织登记管理政策。在目前较为严格的社会组织登记条件，以及公共福利资源分配严重不均的情况下，民间的老年服务组织发展受到制约，而官办组织标准化、机构化的老年服务与老年人日渐差异化、个性化的老年服务需求之间的矛盾越来越尖锐。
综上所述，中国的养老保障制度改革具有整体性和连续性，现行养老保障制度中的问题是环环相扣、相互影响的，因此，必须摒弃狭隘的个别问题导向策略，而应该在抓住关键问题的同时，充分考虑改革方案对制度总体的综合影响，在充分考虑上述十大重要关系的基础上，形成科学、理性的整体解决方案，从而尽快推动我国养老保障制度的定型、稳定与可持续发展。■
