在未来的改革中，收入分配将是一个很突出的方面，不能只就收入分配讲收入分配。前一段一直说要搞一个收入分配改革方案，但我一直感到时机上不成熟，因为收入分配涉及方方面面体制，在没有一个整体改革布局的前提之下，单独讲收入分配改革，可能很难推进，而且一些深层次的、突出影响收入分配的体制问题，恐怕很难触及。十八大以后，出现了一个新的形势，改革有可能获得实质性推进。所以我认为未来的收入分配改革，要放在总体的体制改革这个框架中来考虑。

　　更多地从总体改革角度考虑

　　影响收入分配最突出的几个方面，首先是大范围的、严重的腐败。这造成了政府失效、造成了政府和老百姓之间矛盾、冲突，造成了社会不稳定。

　　第二，是收入差距过大。腐败和收入差距过大，都和现行体制有关，说明体制改革滞后了。

　　第三，认识上和一些政策上的偏差导致政府过度干预市场、过度干预经济，用政府权力来保护垄断甚至培育垄断，人为造成大量寻租机会，造成不公平的收入分配。

　　第四，社会保障和公共服务方面严重缺失影响了城市化进程，而不健全的城市化对收入分配也造成非常不良的影响。

　　针对这些问题，怎么推进改革？如果仅仅定义在收入分配体制改革上，这个定义就窄了。财政体制、土地出让制度等等，很多相关的体制问题需要改革。如果离开这些领域的问题去谈收入分配改革，那就可能抓不到要害，也拿不出一个健全、完整的方案。所以我觉得思路还要拓宽，收入分配是当前的一个主要问题，但是我们在推进改革上，要更多地从总体改革的角度考虑。

　　总体改革项下的几个主要分项

　　未来改革有这么几个方面可能比较重要。

　　一是财税体制。我国10多万亿的财政收入，再加上土地出让收入、各种政府性基金收入、社保基金收入，加在一起，政府掌握和分配的资源，按2011年计算超过17万亿元，占GDP比重高于36%。这么大量的政府支配的资源是怎么花出去的？

　　例如，发达国家的政府财政支出，超过50%是用于社会保障、公共服务，用于全社会福利。而我们这方面的支出，不到政府总支出的三分之一。相反，我们的政府行政管理费支出大大高于国际一般标准，这里包括大量的“三公消费”和非正常支出。再加上政府用于公共投资项目的支出的腐败、资金流失，加剧了收入分配不公平。如果不去解决，那么收入分配不合理的问题也很难解决。所以财税体制改革是需要优先考虑的问题。

　　二是土地出让制度。现在地方政府严重依赖卖地，地方财政变成土地财政。这个局面怎么形成的？首先是中央和地方分配关系可能存在问题，地方政府常规预算不够，履行一些公共职能没有资金来源。而一年3万多亿元资金的管理又非常不透明、不规范，漏洞非常多，有很多的流失。是不是应该考虑改革现行的土地征用制度，开放土地市场。商业性用地，让农民和需求方双方在市场上见面，政府起监督作用。

　　如果要改革土地制度，中央和地方的财政关系就要重新调整。现在实际上中央对地方转移支付数量很大，但有一半的转移支付是通过专项转移方式，而专项转移常常又没有一个统一的、客观的标准，很大程度上是部门领导自己说了算，造成了地方政府“跑部钱进”，到中央来争取项目、争取拨款，用各种手段、各种方法。大量的资金通过这种方式分配出去，也不可能保证公平分配。应该通过调整财政分配方式，减少专项支付，充实地方常规预算，以此来保证各级地方政府担负的公共职能。

　　三是对垄断收益和资源性收益的税收问题。比如石油部门的成本利润率大约是整个工业平均成本利润率的7到8倍，资源税改革实行了5%的从价税，这是资源收益很小的一部分。澳大利亚是对矿产资源部门的利润征税，资源税税率是利润的30%，我们5%的从价税如果折算成利润的比率，不到15%。从价税很容易通过提高价格把税负转移给下游、消费者，等于这个部门可以不承担税赋。如果变成针对利润征税，那么这个问题就可以解决。

　　四是垄断问题。我们的一些垄断问题是行政保护造成的。比如说银行，一年超过1万亿的净利润怎么来的？是靠通过人为规定基准利率这样一个行政的办法，保证了银行远远高于一般竞争性行业的高利润。对这样的垄断利润是不是应该征收垄断利润调节税？

　　同时也要考虑利率更加市场化的问题。当前更重要的是降低金融领域的门槛，让更多民间的、小型的、地方性的金融机构能够进入。小企业贷款难，很大程度上是现在的金融市场结构决定的，因为我们是大银行主导的金融体制，几家大银行面对千千万万小企业，它不是一个适合给小企业提供金融服务的体制。如果没有大量民间的、小型的金融机构来参与竞争的话，那小企业融资难问题就没法解决。

　　五是公共服务和社会保障。现在说农村劳动力供应减少了，出现劳动力短缺，我认为在很大程度上是现行制度造成的。改革三十多年以来，城乡分割的户籍制度到现在还没有一个根本改变，同时社会保障没有跟上，所以造成了今天这么一种情况。农村40岁以上的劳动者从打工城市返回农村的非常多，回去以后常常没有充分的就业机会。如果这些劳动资源能够充分利用的话，中国现在不应该面临劳动力短缺。现在的城市化率才50%，将来如果到80%，还要有三、四亿人变成城市居民。但是这个过程受到现行制度的阻碍，这些方面的制度需要改革。

　　要说到改制度，可能马上就会有人提出来，钱从哪儿来？这么多人要解决福利和保障问题，财政拿不出钱来。这又和前面的财税体制改革联系在一起了。如果能把非正常的支出都压下来，把该收的垄断利润都收上来，那么解决公共服务和社会保障问题，资金应该是充裕的，用不着增加老百姓的负担。

　　六是维护市场公平竞争的问题。前一阶段世界金融危机的时候，我们搞政府投资、搞宽松货币政策，这中间由于一系列的制度没有跟上，一些垄断部门、垄断性企业、大企业从宏观政策中获得了巨大利益，而一般的中小型企业、民营企业，在这中间是处于弱势的一方。所以接下来，改善市场环境、维护公平的市场竞争，应该成为改革重要方面，围绕这个方面，有很多体制和政策是需要改革的。■

　　（中国改革基金会国民经济研究所副所长）