增发政府债务尚有一定空间，风险可控

　　从国际比较视角看，当前我国增发政府债务尚有一定空间，且风险可控。第一，从宏观杠杆率来看，根据国际清算银行2019年统计数据，虽然我国257%的宏观杠杆率已经高于44个样本国家平均水平(美国254%，欧盟267.1%，日本379.9%，印度124.8%)，但从杠杆率结构上看，我国政府部门杠杆率为52.5%，处于世界较低水平(美国98.7%%，欧盟86%，日本202.7%，印度68.8%)。政府部门杠杆率相对较低，意味着增发适当规模的政府债务仍然有一定空间。第二，从偿债能力上看，我国政府的偿债能力在世界主要国家中名列前茅。我国政府拥有大量社会净财富既提高了政府偿债能力，也增添了应对各种风险的底气。第三，在风险可控的情况下，适当增发政府债务反而有利于防范系统性金融风险。增发政府债务应对疫情对企业的冲击，可以缓解企业杠杆率上升的压力，减少企业违约风险。企业杠杆率的上升趋缓或者下降，会使宏观杠杆率的结构更加合理，从而有利于防范系统性金融风险。

　　特殊时期需要更好发挥政府债务作用

　　在社会信用收缩的特殊时期，积极发挥政府债务作用，可以有效激发和带动社会投资与消费，为扎实做好“六稳”工作，落实“六保”任务提供坚实保障。借鉴以往政府债券发行与认购的成功经验，此次发行方式或仍以定向发行为主，主要由商业银行认购，少部分面向社会公开发行。与此同时，货币政策可以通过降准、降息、再贷款等多种方式，为配合政府债券发行提供流动性支持，确保流动性合理充裕。同时，为避免政府投资对社会投资的挤出效应，政府债务资金应主要投向民生社会事业和公共基础设施建设领域。对确需支持的经营性项目，可以采取资本金注入、投资补助、贷款贴息等方式撬动社会资本投入。为提高资金使用效果，应明确政府债务资金使用的范围及原则、决策程序、投资计划、项目实施、事中事后监管等具体要求。

　　增加对中小微企业的扶持力度。保持中小微企业稳定发展对稳定经济运行具有举足轻重的作用。受疫情影响，许多中小微企业面临着短期债务偿还和生产销售等多重压力，资金链断裂风险加大。今年一季度民营企业到期债券违约率已达15%，急需得到政策支持。增发政府债务可以使政府有足够的财力通过转移支付、利息补贴、发放补助等手段，扶持中小微企业发展，防止企业大规模破产、工人大规模失业，及时对冲短期经济波动。政府债务中的特别国债，资金用途没有明确限定，而是根据发行时的特殊需要做出灵活安排，可以考虑将部分特别国债资金注入到金融机构，直接或者间接地增加对中小微企业的金融支持。例如，财政部将发行特别国债所获资金部分用于补充银行资本，或者用于支持银行的永续债发行，可以提高银行的信贷投放能力和投放意愿，引导银行加大对实体经济，特别是中小微企业的信贷支持力度。

　　扩大居民消费，合理增加公共消费。消费需求连续5年成为拉动我国经济增长的第一动力，2019年的贡献率已达57.8%。但受国内外疫情影响，1—2月份我国社会消费品零售总额同比下降20.5%，消费需求受到严重冲击。因此，要进一步发挥政府债务的积极作用，通过利用政府债务资金支持，着重扩大占比70%左右的居民消费，适当增加占比30%左右的公共消费，最大限度地激发消费潜力。一是扩大日常消费重在“精准发力、全面覆盖”。当前已有7省20多地市发放了消费券，但主要集中在餐饮业。下一步要充分利用大数据等先进手段，制定包括发放对象、发放金额、使用范围等在内的差别化方案，努力做到精准投放。二是促进新兴消费应当“培育壮大、合理引导”两手抓。要促进消费新业态、新模式、新场景的普及应用，把在疫情期间催生的远程教育、远程办公、智慧医疗、智慧零售等新兴消费、升级消费培育壮大起来。同时，通过发放新兴领域消费券、建设线上线下融合的新消费体验馆等方式，引导居民增加新兴消费，促进消费转型升级。三是增加公共消费要注意“统筹协调、合理适度”。要统筹好公共消费与公共投资的关系，使政府债务资金更多投向教育、医疗、社保等领域，发挥好公共消费的短期刺激作用。同时，增加公共消费要合理适度，防止对居民消费产生挤出效应，重点发挥公共消费的基础性作用，为居民提供更多优质公共产品和服务，以充分释放居民消费活力。

　　增加基础设施建设投资。近年来，我国基础设施投资增速处于低位，2019年全年基础设施投资增速仅有3.8%。今年1—2月，基础设施投资同比下降30.3%，成为经济下行压力的重要来源。积极发挥政府债务作用，将部分增发政府债务所筹集的资金用于增加基础设施建设投资，对稳投资、稳就业、稳预期具有重要意义。利用政府债务资金增加基础设施建设投资有许多渠道。一是可以利用特别国债资金新设基础设施开发机构，集中精力和财力统筹基础设施建设工作，帮助地方政府卸下基础设施开发的职能和负担，有助于化解地方政府债务风险。二是增加公共卫生服务、应急物资保障领域的“补短板”性质的公共基础设施投资，提高应对突发重大公共卫生事件的能力和水平。三是支持5G网络、大数据中心、人工智能等与未来新兴产业发展相配套的新型基础设施建设投资，补充一些重大项目的资金缺口。四是增加对民生工程项目的支持，利用政府债务资金对社区居家养老项目、老旧小区电梯改造工程项目等提供低息贷款或者项目补贴，带动部分社会资本投资，既可以解决老人生活问题，也可以促进投资和消费，还可以解决一部分人的就业问题。五是将部分政府债务资金投向在建的政府民生工程、基础设施类投资项目，防止因政府财力不足而出现付费项目违约，引发上下游信用危机。同时，也有助于从源头上解决民营企业和中小企业账款清欠问题。这些基础设施建设投资不仅可以在短期内拉动投资需求，而且能够为长期经济增长积累社会分摊资本，为经济高质量发展提供有力支撑。

　　加大对重点地区、重点行业、重点人群的支持力度。尽管疫情的蔓延使全国的生产生活都受到了影响，但施策过程中要有所区别和侧重，应把政府债务资金更多地用于支持受疫情影响严重的地区、行业和人群。一是加大对武汉、边境口岸等重点地区的支持力度。要加大转移支付力度，支持这些地区做好援企、稳岗、促就业等工作;要保障公共卫生、教育、社保等方面的刚性支出，做好各项民生保障工作;要加大补贴力度，通过对家庭和中小微企业进行现金补贴等方式帮助其渡过难关。二是加大对旅游、餐饮、外贸等重点行业的支持力度。要加大对这些行业的税费优惠力度，降低行业经营成本;加大行业消费补贴力度，促进行业回暖;适当给予专项拨款，解决现金流不足问题;提供防控物资支持，帮助企业尽快复工;提供网络通信等基础设施支撑，助力企业开展线上订餐、无接触配送等新经营模式;通过充分调动外交资源、设立专项基金等方式帮助困难外贸企业扩大销路或转行转产。三是加大对贫困人口、失业人口等重点人群的帮扶力度。要对贫困人口、失业人口等重点人群进行有效甄别，根据不同情况发放适当补助;为农民工外出就业提供免费服务;加大贫困地区的产业扶贫力度;为失业人员提供免费技能培训，帮助其快速适应岗位需求。