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如何提升创制性政策的执行力

发稿时间:2016-02-03 00:00:00

  政策执行力是国家治理能力的基本要素之一,也是中国改革广受关注的一个现实问题。在中央就全面深化改革的若干重大问题作出决策部署之后,如何贯彻落实这些重大决策,已经成为中国新一轮改革的当务之急。在政策执行分析中,一种流行性思路以政策内容完备为前提预设,认为政策执行就是采取行动落实公共政策,将政策目标转化为实际结果。然而,一项创制性政策刚出台时,由于有限认知的原因,政策内容往往并不完备,决策者只是提出了总体性要求,并未提及具体目标和政策手段。在这种情况下,政策执行既要增进认知,也要细化政策方案。那么,如何提升创制性政策的执行力呢?

  政策执行的四种模式

  政策执行力的影响因素很多,美国公共政策学者劳伦?奥图尔曾经梳理了100多篇政策执行研究文献,发现其中涉及300多个变量。在中国政策执行研究中,激励因素一直是学界关注的关键变量,并形成了两种竞争性观点:一种观点关注于中央对地方的政治激励,认为地方政府和当事官员具有自利性,如果缺乏政治激励和问责,地方政府就会采取机会主义行为;另一种观点则聚焦于经济激励,认为经济利益对地方政府行为的影响更为显著,如果一项政策能够增加本地财政收益,地方政府就会真实付诸实施。

  激励理论对于理解中国地方政府行为都具有一定解释力,但也存在局限性。根据激励理论,在同样的激励机制和强度下,政策执行将会形成相同的产出和结果。然而,各地的政策执行结果却存在差异性:有的地方政府引入智库力量,建立专项学习机制,结合本地情况细化政策内容,提出新机制,探索新手段,政策执行取得了超乎预期的成效;有的地方政府既不组织专项学习、不开动脑筋,也不借鉴其他地方的探索经验,只是转发上级文件,停留于象征性执行。政策执行既是采取行动的实践过程,也是细化政策内容的学习过程。由于意识到学习机制的重要性,美国学者萨巴蒂尔提出“政策学习”这一概念,它不同于为了寻求“真理”而展开的自由探索,而是具有明确目的性和导向性,并致力于探寻有效的政策工具。

  在中国政治制度下,创制性政策的决策权集中于中央党政机关,大多数领域的政策执行都由地方政府负责落实。对于比较复杂的政策问题,由于认知尚不充分,新政策刚出台时往往仅提出价值导向和总体性要求,并不规定具体目标和政策工具,由地方政府根据实际情况制定实施细则。

  根据中央政策的明晰度、地方政府的学习能力两个自变量,我们可以区分出四种不同的政策执行模式(见表1)。其中,政策明晰度是指公共政策对价值导向、政策目标、政策工具的规定情况。当对问题和对策的认知较为充分时,公共政策会明确规定政策内容,反之,为了减少决策偏差,决策者往往只是提出新的价值导向,对具体内容予以模糊处理。地方政府的学习能力包括政策理解能力和政策创新能力两个方面。它依靠于一定的学习机制,既从自身实践中汲取经验教训,也从其他地区的实践中得到启迪,进而提出新的政策思路。

  调适性执行。当政策内容明晰、执行者的学习能力也很强时,政策执行就会采取调适性执行模式。公共政策经过出台以后,在一定时期内会保持相对稳定。各地的政策环境具有差异性,且处于变化之中,学习能力强的执行者会根据环境变化,对政策内容做出调适或变通处理。

  行政性执行。这一执行模式的发生环境是政策内容明晰,而执行机构的学习能力不强。公共政策具有清晰的行动路线图,地方政府的学习能力不强,政策执行就会按图索骥,一切从文本规定出发,奉行令行禁止原则。

  试验性执行。在这种情况下,新政策只是提出价值导向和总体原则,并未明确规定具体目标和措施,执行机构具有较大自由度。地方政府的学习能力很强,能够根据本地情况,提出切合实际的政策目标,并设计出一系列政策工具。

  象征性执行。政策内容不清晰,缺少明确的任务、指标和时限要求,就难以对执行结果进行评估考核。对于学习能力较弱的地方政府来讲,政策执行就会停留于做表面文章,组织仪式性活动,如召开座谈会、转发政策文件、邀请媒体宣传报道等,并不采取实质行动。

  创制性政策执行的关键变量

  一般而言,政策内容由价值导向、政策目标和政策工具三个要素组成。一项创制性政策刚提出时,政策内容大多比较模糊,政策目标和工具尚不明晰。它只是传递了新的理念和价值取向,往往并未提出明确的政策目标和工具。在这种情况下,如果地方政府的学习能力不强,政策执行就只能采取象征性策略,等待其他地方出台实施细则后,再采取模仿行动。

  在创制性政策的执行过程中,学习机制发挥着关键作用。只有建立专项学习机制,根据实际情况细化政策方案,创制性政策才能真正付诸实施。从学习源看,专项学习包括外部学习和内生学习两个方面。外部学习,即从外部专家拥有的专业知识以及其他地区、国外的实践中获取启示;内部学习,即从内部专家的专门知识,以及自身实践中获取经验教训。专项学习的结果可分为理解和创新两个层次。理解通过阅读、讲座、会议等途径,获得政策内容的全面信息,形成对一项公共政策的认知模式;创新属于更高层次的学习结果,它通过研究分析和实践活动,获得新的认知、经验和方法,进而对政策内容进行再规划,形成具有操作性的政策方案。

  如果决策者要加快实施创制性政策,一条可行的路径是提供选择性激励,支持学习能力强的地方政府开展政策试验。通过总结地方性试验的经验教训,创制性政策就会逐渐走向完善。可见,识别学习能力强的地方政府,给予必要的政治和经济激励,支持其进行实践创新,对于落实创制性政策具有重要作用。

  识别学习能力强的地方政府

  公共政策学者围绕着地方政府的学习能力开展了大量实证研究。总结起来,影响地方政府学习能力的因素很多,以下四个因素的作用更为凸显:

  第一,本地的经济实力和财政能力。政策学习需要投入人力和财力资源,政策试验更需要财政支持,而其收益则具有滞后效应,因此经济实力是学习能力的先决条件。与中西部地区相比较,浙江、广东等东部发达地区经济发展水平高,地方政府的政策创新也更为活跃。

  第二,地方干部的创新意愿。地方干部的受教育程度高、阅历深、视野宽,对新事物的接受能力会更强。作为政治企业家,如果地方干部有意推进政策学习和创新,就会形成很强的学习型创新驱动力。

  第三,政策问题的显著性。通过检视过去的实践,在反省中总结经验,更可能完善政策目标和工具。一个地区的政策问题具有代表性和典型性,其在创新中积累的经验也将更有普遍意义和推广价值。

  第四,可利用的智库资源。政策学习既要总结自身的经验教训,也要学习其他地方以及国外的先进经验。依托可资利用的智库资源,包括自身的智库资源和外部智库,地方政府可及时总结各地的新实践,并从中得到启迪。

  总之,创制性政策在建构中执行,也在执行中发展,学习机制不仅是政策执行的重要保障,也是完善政策自身的重要路径。尽快完善创制性政策,关键在于识别学习能力强的地方政府,支持其建立专项学习机制,结合本地情况开展试验性执行,进而将可复制的地方经验纳入公共政策之中。■

  (本文作者为中国人民大学公共管理学院教授、国家发展与战略研究院研究员、地方政府发展战略研究中心执行主任)

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