20世纪90年代，为回应政府与市场的双重失灵，治理范式迅速兴起。它要求多元主体广泛地进行合作治理，不同维度的合作则催生了各种类型的治理网络。起初，库伊曼和罗茨等学者主要关注的是治理网络在应对公共事务时的效率，并未详尽地探讨它对民主的影响。不过，近年来他们却发现，治理网络在形成、运行与输出政策等阶段均可能有悖于民主价值的内在要求。为此，他们纷纷提出相应的化解之策。而国内学者虽然也使用“民主治理”和“治理民主”等，但很少探讨两者的内在张力与相互契合之处。因此，梳理清楚治理范式的内部转向，对治理的民主困境及其重建才能进行可行性探索。

　　治理网络的民主困境

　　确定评判标准是探究治理与民主之间联系的基本前提。治理的理论预设、主体构成和运行机制决定了要借用参与民主和协商民主的知识资源去衡量民主程度。概括地讲，主张众人之事应由众人决议。就此而言，治理蕴含了巨大的民主潜能，要求以往仅仅只有机会选择决策者的主体直接参与政策制定。但潜能是否可以转化为现实，则主要取决于治理网络能否有效地克服自身存在的民主困境。大致说来，其困境主要有以下方面。

　　首先，尽管治理网络扩大了参与范围，但治理网络的包容性却有待提升。汉森等学者发现，治理网络存在严重的外部与内部双重排斥。就外部排斥而言，众多受政策影响的群体往往没有机会进入治理网络。他们既无法表达自身的诉求，更没有渠道参与政策制定。就内部排斥而言，治理网络的运行规则与议事程序总是不自觉地按照强势群体的价值观念和利益要求予以建构，而很少考虑政治参与能力和文化成员身份等因素的差异，因此，弱势群体对实际政策的影响力比较有限。

　　其次，虽然治理网络拓展了决策主体，不过网络内部的平等性却亟须提高。可以肯定的是，与以往主要由政治精英制定政策相比，普通公民可以直接参与决策的治理更符合原始民主的自治精神。对此，早期的治理理论家纷纷假定，在资源分散的情况下主体之间必然存在相互依赖关系。所以，更需要横向的赋权与合作，而不能简单地依靠纵向的权力与控制。但托费因和亨德里克等学者的案例研究却表明，主体之间即便存在依赖关系，但它们也是非对称的。所以，治理网络仍然由传统的精英，特别是经济精英主导。可见，尽管它强调网络成员的自主与独立，但还是无法摆脱社会经济资源占有不均衡等因素的束缚。就此而言，网络内部虽然不存在自上而下的官僚制结构，但支配性的权力却以更加隐匿的方式存在。

　　最后，治理网络虽然深化了人际信任，却仍然难以贯彻责任政治的原则。现代政治要求公共权力在服务于私人权利的基础上，适时回应公民的利益诉求。索伦森和埃斯马克等行政学家详尽地探讨了治理网络遭遇的问责难题。在代议民主制中，公民尚且可以借助选举这一媒介与权力行使者建立起明确的委托代理关系，并以此为据适时地追踪政治责任的落实情况。但在治理网络中，利益攸关的社会公众根本无法与网络成员确立委托代理关系。这样，落实政治责任也就不知从何说起。接踵而至的便是公众既无能力监督网络成员，也无渠道要求他们回应自身的需求。

　　协商治理的民主重建

　　治理与民主并非天然地契合，治理并不必然就是民主的，也不一定就是反民主的。为增进治理的民主性，关键在于克服治理网络面临的种种困境。对此，哈耶尔、德雷泽克等学者就主张，完全可以将协商民主的理念引入治理网络之中。于是，协商治理的范畴也由此而生，其本质也只不过是协商民主理论在治理网络之中的制度化实践。所以，协商民主的理论内核便限定了协商治理为重建治理的民主秩序所能提供的操作性原则。

　　第一，协商治理强调治理网络对外必须具备开放性、对内必须尊重差异性，以此增进其包容性。针对这一问题，本哈比等学者给予了充分的论述。在她们看来，所谓开放性是指必须为利益相关者和兴趣相关者适时进入治理网络提供规范化的渠道和固定化的程序，而绝不能人为地设置障碍限定参与资格。在此基础上，便夯实了推进治理网络民主化的基础，即广泛的参与。当然，参与只是实现民主的必要非充分条件，民主还要求参与者对政策具有实质性影响。其前提就是尊重内部成员的差异性，即他们必须承认彼此之间存在多元化的文化身份、价值主张和利益要求。为此，既需要在程序上建构多渠道的表达平台，也要求在技术上保障多样化的言说方式。唯有如此，才能促进治理网络的包容性。

　　第二，协商治理认为主体的诉求表达必须兼备正当性与合理性，借此才能提升网络内部的平等性。正当性主要意指治理网络的内部成员只能借助于彼此认可的公共理由来论证自身诉求的可接受性，而不能凭借不平等的社会经济文化资源左右公共事务。合理性与正当性密不可分，它要求网络成员在治理公共事务时超越一己私利的狭隘视野，并在互惠互利的基础上兼顾其他主体的合理诉求。同时，它倡导合乎情理的理由至上，反对权势力量主导政策话语体系。当然，正当性与合理性依照具体的情境会呈现出多样化的特征，不同的公共事务要求有不同的公共理由。最终，才能保证网络运行过程的平等性。

　　此外，协商治理认为网络运作必须贯彻公开性与透明性的原则，进而满足网络治理的公共性要求。理由的正当合理与主体之间的互惠互利只能保证治理网络符合参与者的群体利益，并不能确保它将外部其他群体的利益纳入考虑范围。基于此，埃斯马克和索伦森等人主张，必须借助大众传媒的力量监督网络成员。它要求参与者及时有效地向社会公布治理网络的议事流程、主体构成、具体议题以及政策内容等信息，并随时接受社会的质询与反馈。于是，借助社会舆论的压力便可以迫使网络成员以公共精神为指导调和私人利益、集体利益与公共利益之张力，最终达到提升治理网络公共性的目的。

　　第三，协商治理还主张重构代表制与问责制，从而保障治理网络的责任性。究其实质而言，责任性与公共性密不可分，而保障网络的公开透明同样可以督促网络成员积极地履行政治责任。在此基础上，古德曼和汤普森等理论家主张必须突破以往借助选举实施政治问责的代议机制，他们据此进一步提出了协商问责制的原则。这一原则的运转流程大致如下：根据正当性与合理性的原则，参与者在网络内部通过说理自主地表达所有外部主体的利益诉求；后者则借助公开性与透明性的原则，要求前者提出合情合理的理由回应自身的诉求。从其实效来看，这一理论构想的可行性主要依赖于公开透明的治理网络、客观中立的大众传媒以及富有公共精神的网络成员。

　　通过考察治理范式由网络治理向协商治理的转变，我们不难看出要真正克服治理的民主困境，既需要程序规则上的精心设计，更要求社会成员超越狭隘的功利主义，积极发扬公民的美德。在社会存在结构性不平等的制约条件下，仅仅依靠参与并不能万无一失地实现治理的民主，问题的关键在于改进微观治理技术的同时，社会成员必须将协商民主的理论主张内化为自身的价值信念，并将其运用于公共事务的治理实践之中。只有这样，才能真正在治理网络内部重新确立起民主的秩序。■