一、今年实质性减税降费规模有多大?
2018年，我们曾测算当年的减税降费因严征缴等原因，并未达到预期的目标。2019年为防止类似情况发生，真心实意为实体经济减税降费，政府对变相增税的行为严格禁止。因此，2019年我们切实看到了税收增速的快速下滑。今年减税降费主要集中在个税、增值税以及社保费三个方向。另外在“稳外贸”要求下部分产品进口环节增值税和消费税继续调降，出口退税率也得到了提高(2019年具体减税降费政策梳理见文后附表1)。
同样沿用2018年的测算方法，在税率不发生变化的情况下，税收收入应与税基变动相契合。因此，首先使用历史数据估算四项税收收入及出口退税增速与各自税基增速的关系，在此基础上通过今年税基增速得到四项税收收入和出口退税的增速以及应收税收数额，其与实际征收数额对比，进而该项税种减税额。需要说明的是，此种测算方法得到的减税降费规模应包含新减及旧有两个部分，即为今年的整体减税降费规模。
1. 个人所得税减税规模测算
个人所得税对应税基为城镇单位工资收入，但在数据中发现个税增速与城镇单位工资收入增速走势无论在绝对值还是同比变化上相关性都较差，因而在此处使用国民总收入增速作为个税税基增速的近似值，可以发现相对于工资收入增速，国民总收入增速与个税增速走势较为一致(二者在2011年走势的背离在《2019年中国减税规模测算与分析》一文中做了详细的解释，主要与历史上四次调整个税免征额有关)。
在个税的实际征收中我们发现历年的征税节奏也较为固定，每年前三季度征收个税的累计值占全年个税税收收入的80%左右。今年前三季度个人所得税实际征收7981亿元，在给定不同国民总收入增速的情况下，可以得到对于个税减税规模的全年估计值以及前九个月的估计值。
按照今年国民总收入同比增速8%计算，前三季度应收个税12391.57亿元，实际征收7981亿元，减税4410.57亿元。
2. 增值税减税规模测算
2016年5月“营改增”全面推广后，营业税应税项目改为缴纳增值税，二者的合并为增值税减税额度的估计带来了一定的困难，因此我们尝试将2016年后的增值税税收还原为增值税与营业税两部分，通过对二者税基的变动来得到其应收税额，从而实现对减税额度的估计。
增值税作为间接税的一种，通常难以找到直接与其相对应的税基，但由于其层层转嫁的特性，最终税负实际上仍由最终消费者承担(可将增值税视为一般消费税)，在此基础上我们可以使用GDP中最终消费与存货作为其税基的近似值，虽然二者同比走势在早年间曾有一定差距，但变化方向仍然具有高度相关性。
以工业企业营业收入(2017年以前为主营业务收入)作为营业税税基，可以发现二者走势一致性较好，在此基础上我们可以还原2016年5月营改增至今营业税的营收税额。根据我们的估计，2019年前三季度营业税应收数额为17996亿元，全年应收总额在25700亿元左右。
至此我们已经完成了对营业税及增值税的还原，将二者加总可得到今年前三季度应收数额、全年应收总额以及减税额度，结果如下表。
根据我们的估计，2019年预计全年增值税减税总额在4894-5590亿元之间，按照GDP最终消费+存货同比增长9%计算，全年累计减税5242亿元。
3. 进口环节增值税与消费税减税规模测算
进口环节增值税与消费税指进口货物、物品海关放行后，进入国内流通领域后征收的增值税与消费税，其税基应为进口总额，在实际中也可以发现二者同比增长率走势高度一致。
根据估算，前三季度进口环节增值与消费税应收税额为13169.72亿元，实收12148亿元，前三季度累计减税1021.72亿元，预计全年累计减税1344.37亿元。
4. 出口退税减税规模测算
出口退税税基为出口金额，观察历史数据也能发现二者在2019年以前的走势高度相关，应用同样方法可以得到对2019年前三季度以及全年的减税估计。
根据估计，今年前三季度应退税金额为12240.66亿元，实际退税12860亿元，减税619亿元，预计全年累计减税841亿元，测算结果如下表。
5. 企业所得税减税规模测算
企业所得税是对我国境内的企业和其他取得收入的组织的生产经营所得和其他所得征收的一种所得税，其税基近似为企业利润。由于工业企业利润每年的统计样本均有变化，今年考虑国有企业合理避税的因素，此处使用国有企业利润作为企业所得税税基的代理变量，构建模型得到的企业所得税同比增速估计值与实际增速相差不大。
以国有企业利润作为税基计算，今年前三季度应收企业所得税33686亿元，实际征收31572亿元，减税2114亿元，预计全年减税2516亿元，测算结果如下表。
6. 社保降费测算
今年5月1日开始，全国大部分省份社保费率都进行了下调，其中除广东(13%)、浙江(14%)、深圳(13%)外其余省份基本养老保险个人缴费比率均从19%/20%统一降至16%*(社保费率低于16%的省份原则上不上调)，而企业缴费比率仍然为8%，则养老保险总体缴费比率从原来的28%/27%降至24%，下降12.5%左右。2018年全国基本养老保险收入为5.5万亿，广东、浙江大致占比17%(以GDP占比计算)，假设今年基本养老保险原计划收入为6万亿，而全年减税时间为八个月，大致估计社保降费在6*12.5%*83%*8/12=0.415，即全年社保降费4150亿元左右。
综上，通过我们对个人所得税、国内增值税、进口环节增值税和消费税、企业所得税以及出口退税五部分的减税估计，以国民总收入增速8%、GDP最终消费+存货增速9%计算，仅此五项税收前三季度累计减税12149.45亿元，全年预计减税15546.06亿元。叠加社保费减收4150亿元，“六税两费”减免2000亿元(官方预估数据)，7月1日政府性基金与行政事业性收费减免3000亿元(官方预估数据)以及其他细微减税降费政策，全年减税降费规模可能达到2.5-2.6万亿。
二、减税降费功在当下还是利在未来：钱去哪儿了?
从以上减税降费测算发现，减税最大的两个税种为个税及增值税。个税作为直接税，其减免除全年汇缴因素外，其余部分应实实在在增厚居民收入。而增值税作为一种普适性的消费税，其减免带来的经济效应应是间接的。增值税对于企业来说，理论上是一种收入的过渡，如果在减税的同时企业选择产品降价，那么在不考虑进项及销项税发生时点的情况下，对企业的利润影响不大。因而，增值税减免最大的效应应是企业相应产品降价带动的消费增长。这里有一个前提，即企业在降税的同时，选择对产品进行无条件等量降价。因此，在考察增值税的当期效果时，首先应该回答，有多少企业会选择让利终端消费，有多少企业选择不降价以赚取额外利润。此次增值税税率下调幅度最大的是制造业，此处我们假设在没有行政价格指导的前提下，近似垄断型企业不会选择产品降价，即产业集中度(因我国特有的情况，我们选择CR8>70作为判定标准)较高的企业选择赚取额外利润。在判断的同时，若产业集中度在50-70之间，则运用需求价格弹性辅以判断。即假设若产业集中度不甚明显，则需求价格弹性较高的企业会选择降价(如表1所示)。从表1的结果看，制造业中，大部分行业理论上可以选择不降价而留存利润。
通过实际情况验证上述结论，今年减税以来，社零及制造业投资表现并不尽如人意。诚然这里有基数的原因，但消费及投资偏弱确是不争的事实。前三季度经济增长中，反而是被称为“衰退式顺差”的净出口累计同比拉动了1.22个百分点。弥补了消费及投资的下滑。换句话说，企业与居民当期似乎并没有因为减税降费相应扩大投资及消费。那么我们接下来就需要回答减税降费“节省”的资金流向了哪里。对于企业及居民来说，资金去向一般为投资、消费、留存利润或偿还已有债务。
1. 企业部门：留存利润增长
通常，企业利润一方面受实际需求影响，即经济增长较快时企业利润也会较快增长。另一方面价格因素上升时企业的盈利能力也会得到改善。在此我们以2011-2018年的国有企业利润同比增速作为被解释变量，GDP名义增速与PPI同比作为解释变量进行建模，结果显示二者对国有企业利润增速均有着显著的正向影响，且根据模型结果估计的国企利润增速与实际值拟合度较好。
按照模型结论与今年前三季度名义GDP与PPI增速估计，今年1-9月国企利润增速应降至0.06%左右而官方公布数值为6.6%，由此我们认为国有企业利润的新增受减税政策影响较大。
在实际的经济运行中，企业部门除了进行生产外，同样具有储蓄、借贷与投资行为，而当企业收入/利润增加时，增加部分最终也应体现在企业的储蓄、偿还债务与企业再投资中。首先，2018年以前企业的利润增速与贷款增速呈现明显的反向关系，其内在逻辑也相对明显，即利润上升时，企业用于再投资的资金更多来源于自有资金，利润下降时企业为了维持生产需进行借贷，被动提升自身杠杆率。而自今年年初开始至今实体企业新增借贷与利润增速二者同比均出现下降，即企业再投资的意愿不足。
贷款减少，投资意愿下降的情况下，债务偿还在增加。加总企业债、公司债、短融以及中票来看，虽然2019年债券到期偿还进入高峰期，但债券非到期偿还量同样在增长。似乎表明企业贷款意愿下降的同时，亦在积极偿还债务。
与居民类似，企业的存款行为直接受其利润(收入)的影响。理论上，当其利润或收入上升时，存款也应相应增加。但实际情况中，2011-2018年的历史数据出现过四次背离。背离往往发生在经济不景气时，企业经营收入/利润下降，企业扩大再生产的意愿很低，企业将剩余资金用于储蓄，为“过冬”做准备。今年年初企业存款增速与企业营收/利润走势再次出现了背离，结合以上分析来看，虽然有大规模减税降费的让利，但企业可能将让利的收益更多的用于储蓄、还债，并没有用于当期扩大投资。
综上，我们以2011-2018年间的制造业投资作为被解释变量，工业企业营业收入和PPI作为解释变量进行建模，模型检验十分显著。在此基础上将年初至今的制造业投资增速进行还原，正常情况下，即企业将减税降费让利用于投资时，制造业投资应企稳甚至有小幅反弹，但实际中却并未观察到这一现象。因此，总体来说，今年大规模的减税降费虽然明显提升了企业的盈利能力，增厚了企业利润，但并未对企业当期投资产生明显的刺激作用。这与我们经济处于转型期有较大的关系，随着“三去一降”进入尾声，“一补”将可能明显拉动投资重回增长。
2.居民部门：消费存款双增
美国经济学家米尔顿·弗里德曼提出的“永久收入假说“认为，消费者的消费支出主要不是由他的现期收入决定，而是由他的永久收入决定。所谓永久收入是指消费者可以预计到的长期收入。根据这种理论，政府想通过增减税收来影响总需求的政策是不能奏效的，因为人们因减税而增加的收入，并不会立即用来增加消费，而是会将大部分减税带来的额外收入进行储蓄，以使各阶段消费尽量平滑。但通过回归2011-2018年间我国的消费与个人所得税增速发现，二者之间存在着显著的负相关性(此处建模时，因汽车消费受政策影响比较大，采用的社零数据剔除了汽车消费)。
具体来说，我们使用2011-2018年间的社零同比增速作为被解释变量，个人所得税同比增速、CPI同比增速以及工业增加值同比增速(作为经济增长率的月度代理变量)进行回归。
根据回归结果，个人所得税同比增速每降低1%，居民消费同比(社零同比)应增加0.02%，今年9月个人所得税同比增速为-29.7%，去年9-12月个人所得税同比增速分别为21.09%、19.88%、17.00%、15.90%，按此数据估计，本次减税对居民消费累计同比拉动在0.8%-1.0%之间。
居民存款同比在今年同样出现了大幅上升，今年前三季度居民存款累计同比达到51.24%，从去年前三季度的5.64万亿元增加2.89万亿元至8.53万亿元。居民收入无非投资、消费两个部分，因此居民存款的快速增长，除减税降费的因素外，也与其他投资渠道的投资规模降低有关。
三、减税降费对地方财政的影响
根据以上分析，今年减税降费的宽松财政政策对经济的当期拉动效应可能并不明显。但实质性大规模减税降费却会当期增加地方财政的收支压力，导致财政支出效应减弱。我们通过对财政困难程度的测算，尽可能量化各省的财政收支压力。为了衡量并比较各省财政困难程度，我们参考了财政部财政困难系数的相关计算方法，结果发现，近五年来大部分省份财政困难程度均有不同程度的上升，而税收收入的减少可能会令各地的财政收支状况“雪上加霜”。
每年中央给地方进行转移支付时，会考虑地方财政困难程度，因此财政部设置了财政困难程度系数，今年4月23日财政部发布的《关于下达2019年中央财政城镇保障性安居工程专项资金预算的通知》则首次公开了36个省(自治区、直辖市、计划单列市)的财政困难程度系数。
财政困难系数根据地方“保工资、保运转、保民生”支出占标准财政收入比重及缺口率计算，财政部文件公布的具体公式为公式为：
困难程度系数=标准化处理后(“保工资、保运转、保民生”支出÷地方标准财政收入)×权重+标准化处理后(标准收支缺口÷标准支出)×权重
标准化处理=(某指标-该指标均值)÷该指标标准差
但在实际计算中我们发现想从已有数据复制财政部文件公布的结果十分困难，一方面是三保支出、地方标准财政收入、地方标准财政支出的计算方法繁琐且大量数据难以获得;另一方面，数据的标准化处理会导致负值的出现以及数据之间难以横向比较。为了解决以上问题，我们使用地方公共财政收入/支出代替地方标准收入/支出，同时使用财政支出中一般公共服务、公共安全、教育、社会保障与就业、医疗卫生与计划生育、城乡社区事物、农林水事物、交通运输以及住房保障支出九项之和作为“保工资、保运转、保民生”支出的估计值，且在最后舍弃标准化处理计算各省财政困难系数的近似值，通过对比发现最终计算结果与财政部公布的2018年各省困难系数虽然在具体数值上有些许差别，但大致顺序并没有显著差异，可以认为该计算方法还是能够较好的体现各省的财政困难程度，并且不同年份之间的数据也具有可比性。在此基础上我们计算了2010-2018年各省的财政困难系数，计算结果如下。
对比各省历年财政困难系数发现，2010年以来东北三省、华北五省以及除西藏外的西南四省近年来财政困难程度明显加剧，其余省份财政困难系数涨幅较小。但从2014年后，绝大多数省份财政困难系数均开始明显上涨。今年大规模的减税降费政策落地后，除河北、浙江、上海、陕西外的其余省份的财政困难系数都出现了不同程度的上涨，其中西藏、新疆、甘肃、宁夏和吉林最为严重。
分税制改革后地方财政收入除自身收入外，最大的一部分来自于中央财政的转移支付。此处我们测算的是地方自身财政收入的困难程度，并没有计入中央转移支付。一方面困难程度的测算就是为了看清地方自有收支能力的情况，进而作为对地方支出能力的考量。另一方面，对于地方政府来讲，中央转移支付中的一般转移支付理论上允许地方政府自由支配。但一般转移支付也有不可避免的问题，一般转移支付目前只占整体转移支付的60%左右，且一般转移支付的初衷是缩小地区间财力差距，实现地区间基本公共服务能力均等化，这其中就有民族地区、农村基本公共服务、扶贫、工资调节等条件的倾斜。这种倾斜在各地财政困难度加大时，反而可能会对财政状况较好地区的投资有抑制作用。而中央专项转移支付则是地方按照中央的用途要求使用，且地方在专有项目上需要有对中央专项资金的配套，这无形中也加大了获益地方的被动支出。
综上，大规模减税降费背景下，国家让利企业，企业留存资金并没有在当期等量用于投资。而政府让利后，财政的消费、投资同样增长乏力。这种局面可能在2020年随着企业投资的增长逐步开始改善。
四、稳增长要求之下，财政政策将如何应对
经过以上测算，我们可以得出三个结论：一是今年减税降费的规模应远超预期。二是减税降费功可能难在当下，但利确在未来。诚然这不是政策效果的普适性结论，减税降费难在当下稳经济中显效，是众多因素共振的结果。如地方政府、企业杠杆高企，外部环境恶化等。三是超预期减税降费可能增加财政的困难程度。而由财政收入下降导致的财政支出减少，将直接影响政府消费以及投资的力度。政府消费在GDP支出法的最终消费支出中占比30%，政府投资则直接对标基建投资的变动。由此，我们尝试构建国民生产总值的估测模型，通过设定2020年GDP增长的不同目标，倒推财政的发力空间，进而形成对财政收支等各项指标变化的合理预期。
首先，通过消费、房地产投资、制造业投资、基建投资、净出口以及通胀指标构建实际GDP的估测模型。房地产投资在房地产调控没有大幅放松的前提下给出下行预期，制造业投资预期将出现小幅回升。今年净出口出现的衰退式顺差恐难以持续。模型预期结果如下：
在模型构建时发现，消费的变化对GDP的影响较大。即消费的小幅变动，需要其他分项大幅变动相弥补。而计入GDP的最终消费中，政府消费的影响不可忽略。政府消费又同步于财政开支，因此，为保证消费对GDP增长的支撑，在明年居民部门消费正常回升的情况下，财政开支增速不应低于5%。比照2019年的财政支出预算情况，2020年财政支出需增长1.2万亿左右。基建投资来看，为稳定明年6%的经济增长，可能需要2%-3%的同比增速。因此，在开支刚性增长，收入趋势性减缩的财政双向宽松要求下，亟待解决财政收支缺口逐步扩大的问题。2019年以及2020年的财政缺口该如何弥补?
表10展示了减税缴费的宽松财政政策实施后，为弥补逐步扩大的财政缺口，可能采取的各项增收估测。2019年上述增收大部分已兑现，尤其是税收延期缴纳以及非税收入的快速增长，对超预期的减税缴费形成了有力支撑。非税收入中，增长较快的是利润上缴以及国有资本经营收益，此部分增收可能与国企混改以及处置僵尸企业有关，同时也可能在部分地方存在“税不够，费来补”的乱收费现象。同样需要注意的是，虽然各项收入加总可完全对冲减税降费导致的税收下滑，但专项债并列入一般公共预算，其收入不应用于弥补一般公共预算中的财政收支缺口。去除专项债后又出现了部分财政缺口无法弥补的情况，此问题已在2019年显现，即专项债有违规挪用的情况，这也给2020年的财政收支工作提出了新的挑战。2020年较2019年，实质性减税降费规模因部分减税政策的翘尾因素，可能将进一步扩大，且税收延期缴纳也不会再有。若按照5%的财政开支增长，以及3%的税收正常增长测算，财政赤字率提至3.5%以上，即较2019年新增7000亿左右一般债，可有效缓解一般公共预算的收支压力。若财政赤字能在3.8%-4%，则可进一步有效杜绝地方政府对专项债的违规挪用。但赤字率若仅提至3%，那么仅考虑基建所需的资本金投入(因基建资本金不来自于财政预算支出，则来自于专项债支出，从基建资本金的角度出发，专项债与一般债作用理论上可等同)，则需专项债规模达到3.3万亿以上，或加大对PPP(理论上，相同的项目投入中，可节约50%左右的财政资金投入)、PSL(可能进入老旧小区改造的领域)等工具的使用。但有鉴于一般公共预算收支在3%的赤字率下难以平衡，可能将再次出现资金挪用的现象。另外，2020年除利润上缴外的非税收入给出了20%的增速预期。实际情况来看，此项收入持续高速增长的压力较大。总而言之，在经济增速仍未能大幅回升的情况下，保证财政支出的稳定增长难度在逐步加大，需考虑拓展诸如财产税等新税源，或再次启动严格征缴等合法措施。
五、在可持续与防风险的框架中讨论财政
理论上，财政收入和支出是为了实现国家职能的财力保证。即在保证国家机构正常运转的同时，实现国民收入的再分配。其实质上是国家参与收入分配的账面体现。当其上升为国家宏观经济政策时，则被赋予稳定经济增长等职能。如今我们讨论的财政政策实际是放在凯恩斯主义的框架中，仅讨论其逆周期平滑经济增长的职能。但大到一个国家，小到一个企业、一个家庭，都需要考虑其收支的可持续性以及其杠杆高企后的风险。目前全球主要经济体中，尤以日本(239%)与美国(114%)政府的杠杆最高。政府杠杆过高带来的风险首先是财政支出中庞大的利息支出侵蚀财政政策的效用，即前人消耗后人的发展潜力。其次，政府债务的快速扩张导致新发政府债务规模越来越大，进而绑架货币政策进入“易松难紧”的风险累积循环。
全球横向比较，我国政府部门的显性债务无论从总量、负债率还是财政支出的利息占比，均处于全球较低水平。但考虑隐性债务后，情况不甚乐观。表11中对隐性债务利息支付计算时，所用利率是显性债务的平均利率水平。实际情况中，隐性债务的融资成本往往高于显性债务，由此导致此处的总利息支付很可能被低估。从表11不难看出，政府债务的高杠杆风险在地方，而地方也同样表现出了地域差异。因此，在考虑财政宽松政策时，有必要加入财政风险的因素，制定结构性的支出政策。可适当加大中央的债务融资支出责任，有保有控的释放地方财政的债务融资空间。在稳增长的前提下，精打细算的做财政消费与投资的预算，用精准滴灌的减税政策替代大规模减税降费，以达到事半功倍的效果。(我们将在下一篇报告中讨论如何进行精准滴灌)。
