导语：就地方政府而言，推行地票制度很重要的目标还是增加建设用地的面积，地票制度如果要继续试验甚至推行到更广的区域，复垦耕地的质量是一个不能忽视的问题。

　　
      指着后山一块长满杂草的荒地告诉经济观察报记者，那是她家老房子的所在地。如果不出意外，这块地能够给傅家的银行卡上增加51336元收入，至于这块土地的“变现”过程，复杂而又精巧。

　　傅能玲是重庆市铜梁县飞凤村村民，2011年底的某天，在县乡干部的组织下，傅家年久失修的老房被拆除，所在地块被复垦成耕地；2012年，包括傅家这块238平方米的土地在内，众多被复垦的农村建设用地被打包进一宗面积上千亩的“地票”。

　　尔后，在重庆解放碑的一座高楼里，一轮轮竞价后拍卖槌落定，通过重庆市农村土地交易所，这宗地票被开发商以20.6万元/亩的价格买走，这些手持巨资的开发商大多急于上马新的项目，却又苦于缺乏建设用地指标。

　　时间又过去大约一年，扣除复垦成本，依照那宗地票中每户农民复垦土地面积所占的比例，重庆农村土地交易所将把拍卖所得的85%收入打进农民的个人账户。

　　这是一桩看上去多赢的交易体系——地票促成了农村建设用地进入市场，傅家年久失修的老房实现了前所未有的价值；开发商拿到了急需的建设用地指标；借助地票获得建设用地“计划外指标”，重庆获得了更多的建设用地；同时，国家“18亿亩耕地红线”也未被打破。

　　在2013年5月举行的“第二届中国国际农商高峰论坛”上，重庆市长黄奇帆说，地票制度在重庆已经搞了4年，还是非常合理的，这项制度对整个国家有意义，能实现宏观长远的城乡建设性用地综合平衡，最后城市供地能得到保障，房地产价格也不会因土地太少而变得畸形高涨，同时农村的耕地又能得到保护。

　　而中央农村工作领导小组办公室主任陈锡文则表达了对重庆地票制度的一些担忧，他在2013年全国“两会”期间公开表示，如果通过地票拿建设用地指标，这个指标是纳入国家每年的建设用地总规模里，还是在那以外？如果在规模之内，地方积极性是不高的，它实际上是想要在计划指标之外，再增加一大块。但增加的一块，国家财政，还有银行该怎么办？供了多少地就有多少贷款出去，就会有多少钢铁水泥建材要出去。换句话说，给你的指标，如果在规模之外，那还有宏观调控吗？

　　“地票制度试验得‘成功’或者‘不成功’，能不能向全国推广，关键在于你站在一个怎样的视角上去观察它，视角不同，结论也会不一样。”长期关注重庆地票改革的重庆社会科学院研究员郭振杰对经济观察报记者说。

　　但可以确定的是，当前地方政府对试行地票改革仍怀有强烈的兴趣，在重庆、成都试行地票制度约4年后，2013年4月，广州成为全国第三个推出地票流转制度的地区。

　　制度设计

　　2008年12月4日，在获得国家有关部委的批准后，重庆成立了国内第一个农村土地交易所，主要进行地票交易和农用地使用权或承包经营权的实物交易。

　　简而言之，地票即城市建设用地的指标，当时出台的《重庆农村土地交易所管理暂行办法》规定：“农村宅基地及其附属设施用地、乡镇企业用地、农村公共设施和公益事业建设用地等农村集体建设用地复垦为耕地后，可用于建设的用地指标”即是地票。

　　土地开发者可以根据自身建设项目的需要在土交所竞购地票，并在符合城乡规划和土地规划范围内选择相应耕地拟做项目开发；政府首先将开发者所选耕地征转为城镇建设用地，再进行相关整理后，对该地块实行招标拍卖挂牌，土地一旦出让，竞购者的地票则实现了“落地”。

　　地票制度落地重庆，源于该市在统筹城乡综合配套改革背景下对建设用地的强烈需求。

　　2007年，成渝两地获批国家统筹城乡综合配套改革试验区，这一年也适值重庆直辖十年，在第一个10年里，重庆发展的重心是解决包括三峡移民、国企改革等在内的“遗留问题”，此后重庆开始致力于成为“西部地区的重要增长极、长江上游地区的经济中心、城乡统筹发展的直辖市”。在建设用地日趋紧张的局面下，重庆开始寻求利用制度突破获得更多的发展资源。

　　重庆对该市江津区的农村建设用地使用状况的调研，则为地票改革提供了实据和思路。

　　2006年，江津区对全区用地情况进行调查摸底后发现，39万农户中，有23%完全放弃了承包地，60%的农户以非农收入为主，大量的农村房屋空闲和废置。调查研究显示，江津区农村居民人均宅基地面积达198平方米，比国家《村镇规划标准》人均150平方米建设用地的上限高了48平方米。

　　“如果控制在150平方米/人，以该区农业人口总数计，理论上可腾出建设用地8.25万亩，”重庆市国土房管局负责人2013年初在接受《中国国土资源报》采访时表示。相对应的则是，近年来重庆每年新增城市建设用地指标约为10万-15万亩，但实际需求达到45万亩左右。

　　而就重庆全市而言，重庆有2300万农村人口600多万户家庭，按户均宅基地及附属设施用地1亩计算，存量建设用地达600万亩。理论上，如果在农村推行集中居住方式，同时一部分农民获得城市户籍后迁离乡村，可以空出1/3的闲置宅基地，就会腾出约200万亩的土地，并产出相应的建设用地指标。同时，拍卖地票的所得将大部分用来反哺“三农”。

　　截至2013年2月，重庆农村土地交易所交易地票11.1万亩，拍卖所得222亿元，而落地使用的地票达到5.3万亩。

　　理论上而言，上述数据意味着重庆每年可获得“计划外”建设用地指标约2.75万亩，相当于在国家“计划内”指标基础上又增加了18%；同时，按户均宅基地及附属设施用地1亩计算，将自家宅基地完全复垦的农户户均可以获得约15万元；此外，重庆总的耕地面积不但不会减少，甚至还会有所增加。

　　因此，按照重庆的构想，地票交易将同时实现新增建设用地指标、保证耕地占补平衡、促使农民的土地财产变现等功能。

　　现实困境

　　尽管重庆地票从制度设计上兼顾了各方的利益和需求，但已试行了4年多的地票制度目前在仍然面临一些问题，这也许会成为地票制度向更广阔范围推行的障碍。

　　傅家的新房就在通往重庆铜梁县城的乡村公路旁，2011年底，飞凤村的乡镇干部告诉傅能玲的父亲傅廷华。政府搞“退耕还林”，老房子拆掉，还能得到一笔补偿款这位只有小学文化的老农民那天喝了点酒，在微醺之中签了字，尔后山坡上的老房子很快被推平。

　　事后，傅廷华倒不太关心早就不能住人的旧房子，而是为老房旁被砍掉的毛竹心疼，直至经济观察报记者和他谈起地票的价款时，傅也不知道还有一笔“地票钱”，倒是傅的女婿最近在乡政府的墙上看到过“地票价款直拨公示”。

　　所谓“退耕还林”实际上是建设用地复垦，傅廷华年久失修的老房被复垦成耕地，由此产生一定耕地面积，并和其他被复垦的农村建设用地一并打包。2012年，包含了傅家那块地的某宗地票在重庆农村土地交易所成功售出。

　　拆除傅廷华老屋并复垦形成地票的过程，理论上是一个“耕地占补平衡”的过程，而实际上，这更像是一个数字游戏。

　　6月12日，在傅能玲的带领下，经济观察报记者实地查看了拆除傅家老房后复垦的土地，这块位于一个小山包上的坡地长着半人高的杂草，地里没有任何庄稼。傅能玲说，刚刚复垦时还种了些庄稼，但这块地土质一般，今年天旱，又没有灌溉设施，庄稼种了也不能活。

　　然而，在重庆的地票运转体系中，傅家这块难以耕种的土地在名义上已经成为耕地，相应的，在重庆近郊的某处，或许已经有一块肥沃的农田在“占补平衡”体系中被浇上了水泥，“占补平衡”就傅家这块土地而言只是实现了数字上的平衡。

　　重庆社科院研究员郭振杰对经济观察报记者表示，在地票体系中，耕地“占补平衡”实现了数字上的平衡，但每块地的自然条件、配套的水利设施等方面千差万别，这些因素不是数字能够反映的；而就地方政府而言，推行地票制度很重要的目标还是增加建设用地的面积，地票制度如果要继续试验甚至推行到更广的区域，复垦耕地的质量是一个不能忽视的问题。

　　除了复垦土地的质量，地票的推出也形成了建设用地指标的“双轨制”。

　　曾任重庆市国土房管局副局长的西南大学教授邱道持曾撰文指出，根据地票制度的设计，开发商在重庆将有两种渠道获得建设用地指标：一是每年国家下达的约100平方公里（15万亩）建设用地计划；二是从通过购买地票获得。由此产生的矛盾是,国家计划指标的获得是免费的，而后者却需要花钱购买。这里面的问题是,谁有权使用不花钱的指标,谁来使用要花钱的指标？

　　在这种局面下，与政府关系更为密切、实力更为雄厚开发商更容易获得“免费”的土地指标，而购买地票、反哺“三农”的负担则往往由一些实力较弱的开发商承担。

　　曾在重庆多家房地产公司任职高管的钟诚对经济观察报记者说，开发商在重庆拿地，如果是国家计划，这个指标实质上是免费的；如果走地票，一是面临大概每亩20万元的成本，另一个风险是，如果在土地招拍挂中抢不到地，即使把地票转给拿到地的开发商，前期购买地票的利息成本仍然得由自己支付，这使得开发商在不得已的情况下才会选择地票。

　　从制度设计到操作细节，重庆地票体系仍有很多方面有待完善，已试验四年的重庆地票制度，未来走向仍有待观察。