中国人民大学国家发展与战略研究院日前发布《精准扶贫政策效果评估》报告。报告指出，精准扶贫是重要的减贫战略与制度创新。以提升效率为核心的精准扶贫政策不仅能提升公平性，而且在新发展理念下是潜在的新经济增长点，一定意义上还具有反经济衰退的功能。在政策组合及效果方面，精准扶贫政策短期看提高了要素的利用率，长期看将有助于人力资本积累和要素生产率的提升。
贫困人口大幅减少
“改革开放40年来，中国取得了举世瞩目的经济增长奇迹，同时创造了史无前例的减贫成就。”中国人民大学应用经济学院院长郑新业表示，党的十八大以来，党中央从全面建成小康社会全局出发，把扶贫开发工作摆在治国理政的突出位置，全面打响脱贫攻坚战。党的十九大之后，党中央又把打好脱贫攻坚战作为全面建成小康社会的三大攻坚战之一。这些年来，脱贫攻坚力度之大、规模之广、影响之深前所未有，取得了决定性进展，谱写了人类反贫困历史新篇章。
数据显示，我国贫困人口已从2012年的9899万人减少到2018年的1660万人，连续6年平均每年减贫1300多万人。832个贫困县中，2016年摘帽28个县，2017年摘帽125个县，2018年摘帽280个左右。2013年有建档立卡贫困村12.8万个，2018年底还剩2.6万个。
“实施脱贫攻坚以来，我国的贫困人口下降速度不断加快。今年的目标是减少农村贫困人口1000万人以上，实现300个左右贫困县摘帽。明年的目标是减少农村贫困人口600多万人。”中国人民大学中国扶贫研究院院长汪三贵认为，实践证明，精准扶贫政策是有效的。从体制和组织上来讲，脱贫攻坚对村级公共治理也会产生很大影响。
精准扶贫作用显著
从2013年到2018年，中国人民大学以河南省信阳市新县为样本，对该县12308户贫困户43228人进行持续追踪研究。结合微观实践和中国贫困人口追踪调查数据，希望回答几个关键问题：精准扶贫准确度如何?政策组合短期的减贫效果如何?政策是否为长期可持续发展提供了条件?容易返贫的人群有哪些特征?
“在‘精准’方面，基层政府通过体制变革，有效实现了精准识别贫困人口，精准识别个体需求和公共偏好。”郑新业表示。从精准识别贫困人口来看，新县2017年被清退的不符合贫困标准的贫困人口比例达12.8%，个别乡镇的清退率高达40%以上。被清退的主要原因是家中有外购商品房或者自建豪华房屋。在个体需求方面，精准扶贫注重因户施策，指派帮扶人精准识别贫困户的致贫原因，并将贫困人口的脱贫需求同帮扶政策匹配起来。在公共物品偏好方面，则通过下派驻村第一书记，既保证了贫困村公共决策尽可能代表群众利益，也发挥了基层干部的信息优势。
新县的实践表明，在政策组合及效果方面，精准扶贫政策短期内提高了要素的利用率，长期看有助于人力资本积累和要素生产率提升。从短期来看，基础设施建设、农业保险、退耕还林等政策提高了贫困户所占有的各类存量农林土地资源的利用率;引进扶贫车间、交通补贴计划及公益岗位提供等政策增加了贫困人口的劳动供给。从长期来看，按照多维贫困标准，当地公共基础设施、教育、医疗、住房等均有显著改善;教育投资和救助覆盖面更广。“这将提升未来贫困地区潜在生产率。”郑新业说。
确保有实效可持续
今后两年脱贫攻坚任务格外艰巨。“剩下的人口脱贫可能是最艰难的，越到最后脱贫难度越大，且脱贫以后会有一些返贫现象。”北京师范大学中国扶贫研究院院长张琦表示。
根据报告，从新县情况来看，尚未脱贫人口的突出特征是地理位置偏僻、远离市场、家庭结构老龄化、人力资本低，其中患病和残疾家庭超过一半;基本生存条件有待提升，饮水困难、居住危房较多和生产性用电难以接入、医疗条件、教育条件较差等。从收入结构看，建档立卡贫困户家庭收入以工资性收入为主，其次是转移性收入和生产经营性收入。从致贫原因看，家庭成员患病、缺技术、家庭成员残疾、缺资金和有子女上学是导致贫困的五大原因。
如何巩固脱贫成效，防止返贫?
张琦认为，从户的层面看，亟待解决的问题是如何巩固脱贫成果，防止返贫。要通过就业手段解决部分西部地区脱贫质量不高的问题。同时，应重视产业扶贫的市场风险性，解决好边缘户的问题。从村级层面看，应强基固本，通过基础设施补短板、拓展村集体收入来源、与乡村振兴进行对接等，增强可持续发展能力。从区域层面看，应利用区域发展在整体上带动可持续发展。
报告建议，构建“体制—增长要素—可持续发展”的三位一体扶贫体系，制定和完善长远可持续发展的政策。建议优化精准扶贫体制，在顶层设计中考虑基层的差异性。比如，将现行的“四议两公开”工作法拓展为包含贫困户评议在内的“五议两公开”工作法，提高参与决策的贫困户比例，同时设置专门供贫困户表达诉求的民主评议程序，促进村级公共物品提供与贫困户需求之间的匹配程度。
报告认为，应坚持绿色发展与产业扶贫相结合，保护贫困家庭土地、林地等自然资产不被污染。这将有助于稳定农产品产量和市场价格，促进从业人员增收;加强对产业扶贫项目的支持，促使部分贫困户的农业资本转变为非农资本进而获取租金和利润分红，增加农户收入渠道。报告建议，应设计和推广劳动力激励计划，提高贫困户劳动供给;促进大城市与贫困地区帮扶对接;贫困地区内部也应设计激励机制，激励有劳动能力的贫困人口进城务工。同时，从扶贫向社会保障转变，将贫困人口纳入社会救助体系。
