一、“放管服”改革思想渊源和发展历程
“放管服”改革坚持简政放权、放管结合、优化服务三管齐下，是“放开搞活”历史经验的延续和发展，与党的十一届三中全会以来坚持市场取向改革的大思路一脉相承，在全面深化改革的实践探索中不断完善。改革开放之初，计划经济时代的政府管理理念、运行机制、管理方式面临一系列挑战，大范围强密度的审批发证管理甚至成为限制生产力发展和人民群众干事创业的制度性障碍。党的十二届三中全会通过的《中共中央关于经济体制改革的决定》和十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，分别开启了政府向企业和市场放权的历史进程，特别是2001年，为了更好地完善我国市场经济制度和融入世界经济体系，也是为了践行加入WTO的庄严承诺，国务院专门成立行政审批制度改革工作领导小组，大幅取消和调整行政审批项目，政府对企业和市场的微观审批管理大大减少，但重审批、轻监管，行政审批过多过滥、程序繁琐、效率低下等问题依然大量存在。
党的十八大拉开了新一轮简政放权的大幕，2013年，新一届政府成立后，开门办的第一件大事就是简政放权，转变政府职能，推进行政体制改革，特别是十八届三中全会通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》中明确提出要使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用，简政放权工作进入新时代。2014年，在督查总结各地行政改革工作成效基础上，简政放权工作从“放”和“管”两个轮子都要圆，到要进一步做好“接、放、管、服务”，在实现“企业受益、市场规范、群众满意”改革目标进程中，逐步形成了“权力下放、监管跟上、服务提升”的改革理念。2015年5月，在全国推进简政放权放管结合职能转变工作电视电话会议上，李克强总理明确提出当前和今后一个时期，深化行政体制改革、转变政府职能总的要求是：简政放权、放管结合、优化服务协同推进，即“放管服”三管齐下，推动大众创业、万众创新，充分发挥中央和地方两个积极性，促进经济社会持续健康发展，加快建设与社会主义市场经济体制和中国特色社会主义事业发展相适应的法治政府、创新政府、廉洁政府和服务型政府。国务院连续五年召开全国推进政府职能转变电视电话会议部署相关工作，强调要在更大范围、更深层次推进“放管服”改革，要以满足人民日益增长的美好生活需要、营造国际一流营商环境、发展壮大新动能为目标，加快政府职能深刻转变，促进政府治理体系和治理能力现代化，促进经济社会持续健康发展。
二、“放管服”改革的成效和意义
“放管服”改革作为政府管理经济社会方式的创新和革命，把大量不该管的事项交给市场或社会，把生产经营和投资自主权还给企业，工作重点和更多行政资源从以审批发证为主转向创新宏观调控、加强事中事后监管和提供公共服务。政府与市场，政府与社会的关系得以进一步厘清，政府管理理念不断进步、管理方式持续变革、管理手段深化创新、管理效率逐步提高，为国家治理体系和治理能力现代化提供了坚强保障，也为全球公共治理变革提供了中国方案。
(一)进一步优化营商环境，激发了市场主体活力和经济发展新动力
“放管服”改革从体制机制层面切实解决企业投资经营和群众创业门槛多、手续繁、成本高等问题，不断破除企业生产经营和投资创业中的不合理束缚。党的十八大以来，削减国务院部门行政审批事项699项，削减比例达44%;取消中央指定地方实施行政审批事项317项，削减比例超过30%;清理规范国务院部门行政审批中介服务事项323项，削减比例超过74%;彻底终结非行政许可审批;中央层面核准的投资项目数量累计减少90%;取消职业资格许可和认定事项434项，削减比例超过70%，改革综合效应不断显现，市场主体大幅增多且日益活跃。自2014年3月推行商事制度改革以来，我国累计新设企业达2597.6万户，日均新设企业1.47万户，较2014年改革前日均新设企业增长113%，市场主体活跃度已近70%，有力支撑了经济运行保持在合理区间，特别是创造了大量就业岗位，从2013年以来，连续6年每年新增城镇就业都超过1300万人，对稳增长保就业发挥了关键支撑作用。“放管服”改革致力于打造宽松公平的发展软环境，着力帮助企业特别是民营、小微企业解决难题，营造法治化、国际化、便利化的营商环境。简政与减税减费并举，出台营改增、中小微企业税收优惠等结构性减税措施，中央和省级政府取消、停征和减免收费1100多项，其中涉企行政事业性收费项目减少69%，政府性基金减少30%，六年来累计减轻企业负担超过4万多亿元，制度性交易成本和生产经营成本大大降低，营商环境明显改善，促进了贸易和投资便利化，提升了开放型经济水平，培育了国际竞争新优势，特别是先后在上海等省市设立了12个自贸试验区，为“放管服”改革试点借鉴经验做出了突出贡献。世界银行报告显示，中国内地营商便利度世界排名从2013年的第96位提升到2018年的第46位，提升了50位，是全球营商环境改善程度最显著的经济体之一。
“放管服”改革实践与大众创业、万众创新和“互联网+”紧密结合，创新创业平台不断丰富。截至当前，众创空间数量超过6900家，科技企业孵化器超过4800家，创业投资机构超过3500家，创客经济、分享经济、平台经济、数字经济等新产业、新产品、新业态、新模式蓬勃发展。另一方面，通过与先进制造业和现代服务业融合发展，不断改造传统动能，云计算、大数据、人工智能等方面的高科技创新与实体经济深度融合，支撑高技术产业、战略性新兴产业加快发展。新动能对经济增长的贡献率超过三分之一，对城镇新增就业的贡献率超过三分之二，我国经济逐步走上依靠创新提质增效的发展路子，不少领域从产业链低端向中高端迈进，实现了新旧动能接续转换和经济结构优化升级，顶住了经济下行压力，促进了高质量发展。
(二)进一步回应民众对美好生活的新期盼，激发了内生动力和社会创造力
“放管服”改革力除烦苛之弊，大兴便民之举，把人民群众的满意度作为评价改革成效的核心指标，确立了“透明”、“回应”、“责任”等现代政府的价值取向，把建设服务型政府思想落到了实处。国务院推进政府职能转变协调小组设立专题组协调教育、卫生健康、养老、社保等公共服务和社会管理领域“放管服”改革工作，全面梳理和公开各地区、各部门及国有企事业单位公共服务目录清单，并对服务事项逐项编制指南，创新渠道，优化流程，明确时限要求等，不断提升与群众生活密切相关的教、科、文、卫、体等公共服务以及水、电、气、暖等公用事业单位的服务质量和效率，还不断降低用能、电信、物流等成本，大大提升民众的获得感和满意度。切实回应人民群众对美好生活的新期盼，为他们干事创业，实现人生的价值创造条件，持续开展减证便民行动，大刀阔斧砍掉各种“奇葩”证明、循环证明、重复证明，司法部牵头组织共取消证明事项多达6259项，并开设“证明事项清理投诉监督平台”，进行监督落实和便民服务。依托“互联网+”推进各级政府间、部门间及国有企事业单位间涉及公共服务事项的信息互通共享、校验核对，变“群众来回跑”为“部门协同办”，最大限度便利群众。比如自然资源部为解决不动产登记难、登记慢问题，采取信息共享集成、流程集成、人员集成等方式，逐一优化再造业务流程，压缩登记时间，并在720多个市县推出了“互联网+不动产登记”服务。
“放管服”改革一个重要领域就是政府要大量向社会放权，更好发挥社会力量解决那些政府管不好管不了的经济社会发展问题，通过加强基础性制度建设，制订相关行业服务标准和竞争规则，提高社会组织自我发展能力和管理水平。不少地方充分发挥市场机制作用，推动公共服务提供主体和提供方式多元化，加快建立政府主导、社会参与、公办民办并举的公共服务供给模式，增加了公共产品和公共服务供给。为规范社会中介组织服务，集中清理与部门审批事项相关的审查、评价、评估等中介服务，对中介服务事项实行清单管理，规范收费，强化监管，完善信用和考评体系。为进一步提高人力资源配置效率，不断减少职业资格许可和认定，通过建立科学的国家职业资格体系，向社会公布国家职业资格目录清单，促进各类人才脱颖而出，让广大劳动者有了更多就业创业机会，社会纵向流动通道进一步拓宽，有效调动了社会投资积极性。“放管服”改革深刻改变了社会的生产方式、人们的生活方式和价值的实现方式，通过体制机制变革所激发出的社会潜能，所释放出的社会动能，为经济社会发展供给了源源不断的内生动力。
(三)进一步创新政务服务和管理理念，促使政府职能和管理方式发生深刻转变
“放管服”改革始终遵循“以人民为中心”的发展思想，将人民群众的需求放在政府改革的中心位置，民之所望、改革所向，有效推动政府职能从重审批向强监管、优服务，政府角色从权力主体向责任主体的深刻转变。“放管服”改革大力推进以服务民众办事为中心的流程再造和目标管理，比如“最多跑一次”改革，以百姓眼中的“一件事”为载体，以群众的需求和感受为标准倒逼深化政府自身改革，建立起新型清晰规范的办事流程和标准。对涉企行政审批事项，实施“先照后证”、“多证合一”、“证照联办”、“证照分离”等改革，对工程建设项目实施并联审批、区域评估、联合验收等。政务服务大厅作为“最多跑一次”和“放管服”改革的前沿阵地，不断集成与企业和人民群众密切相关的行政许可、非行政许可审批和其他服务事项，以行政审批资源集成为先导，对原先分散、零星的审批权力进行集中统一管理，并逐步推行“前台综合受理、后台分类审批、综合窗口出件”的政务服务新模式。据普查，全国县级以上地方各级人民政府共设立政务大厅3058个，覆盖率94.3%，乡镇(街道)共设立便民服务中心38513个，覆盖率96.8%，不少地方坚持省级统筹，着力推进政务服务向基层延伸拓展，加强村(社区)代办点和服务点建设，构建了省市县乡村五级政务服务体系，努力实现政务服务“马上办、就近办、一次办”。这些重要改革，实现了政府服务机制和流程方式的深刻变化，彰显了整体性政府的服务理念、服务路径和服务方式。大力推进“互联网+政务服务”，不仅是把现场办理搬到网络终端，方便企业和群众办事，还以数据共享推动业务协同，依托省、市、县、乡、村多级联动政务服务网，推进权力事项集中进驻、网上服务集中提供、政务信息集中公开、数据资源集中共享，建设“24小时不打烊政府”。宁波、天津、北京等很多城市利用大数据技术改造传统政府热线服务，大力整合分属不同条块的几十个政府热线和服务资源，集中办理群众咨询、求助、投诉事项，通过政府主导、市场运作，更好地满足群众公共服务、社会服务甚至市场服务需求。不少地方通过开发手机等移动自助终端各类政务服务掌盟平台(APP)和公众号，有针对性、定制化地为企业、居民推送便民便企的政务服务信息和政策法规，变被动应对为主动服务，让政府服务的方式更贴近现代生活，展现了智慧政府和现代政府的管理理念和服务方式。
“放管服”改革的重要内容就是把政府从不擅长不应该管的企业经营、微观管理和直接干预中解放出来，更加关注政策法规标准、宏观指导管理和市场监督管理，有效破解政府职能缺位、错位、越位和不到位等问题。深入推进“双随机、一公开”监管，整合制定随机抽查事项清单和工作标准指引，加强跨部门联合监管，2018年各级市场监管部门抽查企业153.9万户次，覆盖全国企业总数的5%，开展部门联合“双随机”抽查13.5万户。不断探索建立信用监管制度，改企业年检制为年报公示制，全面建成国家企业信用信息公示系统，全国信用信息共享平台与“信用中国”网站，推动守信联合激励和失信联合惩戒重点领域全覆盖，“一处违法、处处受限”局面初步形成。加强和创新事中事后监管，对新兴产业实行包容审慎监管，为其成长留下充分空间，助力新动能健康成长，为分享经济、电子商务、网约车、共享单车、快递物流等新产业、新业态、新模式健康规范发展留出充足空间，创造了更为宽松有序和公平竞争的市场环境。
(四)进一步提升了政府效率和能力，促使政府组织结构和运行机制不断优化
“放管服”改革坚持问题导向、需求导向和效果导向，聚焦企业和群众反映的办事难、办事慢、多头跑、来回跑等“堵点”“难点”“痛点”问题，精简行政审批事项，全面提升了政府的效率和能力。“放管服”改革推进以来，企业开办时间大幅压缩，开办企业环节已压减至4个，截至当前，各直辖市、计划单列市、副省级市和省会城市企业开办时间均压减至8.5个工作日以内。持续深化工业产品生产许可证改革，大力推行“一企一证”，将实行工业产品生产许可证管理的产品种类由60类压减至24类，取证时间从法定60天缩短至平均9天。大力推进工程建设项目审批制度改革，“15+1”试点地区减少或调整审批事项、审批要件达50%，实现工程建设项目审批时间压减至120个工作日。在公用事业服务领域，聚焦群众办事的堵点痛点精准发力，着力减事项、减材料、简流程，供电企业办理电力用户用电业务时间压减至50个工作日内，供水新装、扩容改装、燃气报装时间分别压缩至20个、15个、16个工作日以内。针对社会、企业和群众反映的审批自由裁量权大、申报材料重复提交、各部门要求不统一等问题，国务院投资主管部门吸纳各地探索的项目审批承诺制、容缺受理、先建后验等改革经验和做法，建立起了并联审批制度，使用统一名称，不再重复提交材料。各地大力推行政务服务线上线下融合发展，推动政府部门在协同联动、流程再造、系统整合等方面进行改革，江苏、福建等地对工程项目审批实行“线上受理、联合审图、集成服务、综合监管”的不见面审图新模式，这些改革创新举措大大提高了政府部门协同服务能力和审批效率。
“放管服”是一把利剑，把传统行政体制中深层次的诸多弊端和问题更加直接地挑了出来，比如长期存在的不合理的行政审批制度是否需要从体制机制上进行设计优化，政务服务大厅及其管理机构的法律地位和功能作用是否需要更进一步明确，在全国70%县和20%市已全面推进的综合执法局改革是否需要得以确认并在其他地方实施等，一些部委把主要精力放在管微观审批、管资源配置等具体事务上，中长期战略规划职能比较薄弱，部门间职能交叉、权责不清的问题仍然存在，无论是消费市场监管、垄断行业监管还是金融监管等不少领域，都面临着行政资源难以有效整合的问题。随着行政审批事项的取消、下放、调整，权力配置和职能体系面临系列挑战，改革已无法停留在某一事项审批要不要、放不放，而是涉及整个行政职权体系的合理分工和相关监管机构的整合问题，必须优化政府组织结构，科学界定政府间及其部门间职权范围，从而逐步建立起具有中国特色的现代行政体制。为适应新的时代条件和实践要求，中央层面在新一轮行政改革中组建国家市场监督管理总局，不再保留国家工商行政管理总局、国家质量监督检验检疫总局、国家食品药品监督管理总局，既为下一步改革明确了方向，也有利于减轻企业事务性负担和提高政府效能。再比如组建中国银行保险监督管理委员会有利于依照法律法规统一监督管理银行业和保险业，维护银行业和保险业合法、稳健运行，防范和化解金融风险，还有自然资源部的组建等，都是积极回应全国各地“放管服”改革实践的要求而做出的中央层面的制度安排。地方政府积极贯彻中央持续深化改革的精神，专门设立了具有地方特色的“放管服”改革办公室、行政审批局、市场监管局、大数据局、政务服务管理局、政务服务中心等机构，协调推进“放管服”改革。同时为深入推进“放管服”改革向基层延伸，中办国办发文对基层组织架构改革提出明确要求，要求统筹优化和综合设置乡镇和街道党政机构、事业单位，构建更好服务群众、简约精干的基层组织架构。“放管服”改革还促使了政府部门内设机构的结构优化，不少地方政府通过“两集中，两到位”改革或专设行政审批局等方式，把原来分散到各部门的行政审批权力向一个科室和政务服务中心集中，或者把行政审批权划拨给一个政府部门到中心集中办公，实现“一个窗口受理、一个处室审核、一个领导审批、一个公章办结”，这些改革不仅归并审批权，还调整政策法规、技术审核和监督管理职能，更改了科室名称，强化规划标准研究和内部监督，加强了事中监管和事后考评职责，建立诸如调研科、法规科、监管科、审查科、考评科等，部门内部决策、执行、监督的权力相对分离的组织结构和相互制约的权力运行格局初步形成。
(五)进一步完善了现代市场经济体制，为全球公共治理变革提供了可资借鉴的中国方案
20世纪70年代末，英美等国积极学习企业管理模式，以放松管制、提升行政效率为核心启动了称之为“新公共管理运动”的政府改革，至上世纪90年代已经扩大至西方主要发达国家和许多发展中国家。其主要做法包括调整政府职能，减少对企业和社会的直接干预，通过打破垄断，引入竞争机制，实行公共服务社会化;也包括充分借鉴企业管理手段，如项目招投标、质量管理、使用者收费、合同外包等，实现政府管理创新;还包括运用现代信息技术，再造政府管理流程等。实践表明，这场政府改革运动打破了政府传统僵化的管理模式，降低了财政支出，提高了行政效率。与此相对应，从上世纪70年代末中国开启了改革开放进程，政府逐步开始向个人、企业和市场放权改革，发展到上世纪90年代初党的十四大首次提出了建立社会主义市场经济体制目标模式，再发展到本世纪初中国加入世界贸易组织后，为履行入世承诺和建立比较成熟的现代市场经济体制，中国政府开始大规模放松管制，积极引入市场机制，完善政府内部激励，更多让市场、社会在公共事务治理中发挥作用，流程再造、政府购买服务、政府绩效考评、负面清单制度、市场化改革、发展电子政务、公共服务承诺制等大量出现在中国政府的话语体系中，至此，中国政府改革已经与世界公共治理变革同频共振，共同面对世界公共治理理论与实践的前沿问题。随着经济全球化、社会多元化和城市化进程加快，加之互联网、大数据、人工智能等新一代信息技术的日新月异，使得各国公共事务治理的复杂性和不确定性不断加大，这给各国政府的治理理念、治理结构、治理机制和治理方式都带来了全新的挑战，世界各国开始了新一轮政府治理的探索，智慧政府、“新公共服务理论”和“公共治理理论”等逐渐在西方兴起，中国共产党也提出了“数字中国”、建设人民满意的服务型政府和推进国家治理体系现代化，再次开启为人类探索更好社会制度提供中国方案的进程。
中国政府改革开放以来所面临的核心问题，比如正确处理政府与市场关系，建立现代市场经济体制，比如利用信息技术，创新政府管理流程和服务方式，提升政府效能，比如以民众为中心，激发社会活力，建设服务型政府等，都是世界各国政府治理与全球公共管理理论必须回应的共性问题。作为世界第二大经济体，中国改革开放以来在推动经济社会发展中的政府管理改革和公共治理变革，特别是党的十八以来在转变政府职能，深化简政放权，创新监管方式，增强政府公信力和执行力，建设人民满意的服务型政府的实践探索，其中所体现出的对政府、市场、社会的关系厘定，推动经济社会发展中政府的角色与定位，乃至推进政府改革的理念、策略、行动，都具有重要的国际参考价值。以“放管服”为着力点深化政府职能转变的改革实践是一场重塑政府的革命，中央部委和地方各级政府结合实际，“八仙过海、各显神通”，探索出许多独具特色、深受企业和群众欢迎的好经验好模式，从治理理念、组织结构、体制机制、运作流程、管理方式、技术工具等层面都取得许多突破创新，在权力责任清单、负面清单、“最多跑一次”、“一网、一门、一次”、“不见面审批”、“互联网+政务服务”、“双随机、一公开”监管等领域改革更是成效显著。纵观“放管服”改革进程，这场刀刃向内的政府自我革命，带来的是政府管理理念和政府职能的深刻转变，是政府权力运行方式和运作机制的深刻变革，是互联网、人工智能等技术革新手段在政府管理中的深化运用。实践表明，插上数字技术和服务型政府建设双翼的“放管服”改革是一场全方位、深层次、广范围的中国式新公共管理运动，其站位之高、力度之大、实际成效之明显，受到人民群众的普遍点赞，也为全球公共治理变革提供了可资借鉴的中国方案。
三、“放管服”改革的趋势与展望
本届政府任期的五年，是我国现代化进程中的关键五年，也是实现全面建成小康社会目标的关键五年，更是为第二个百年奋斗目标开好头、起好步、打好基础的关键五年，“放管服”改革依然是重要抓手，仍有大量繁重而艰巨的工作要做。要以更大的放、更好的管、更优的服务，最大限度激发市场活力、增强内生动力、释放内需潜力，进一步解放和发展生产力，着力提升人民群众获得感，加快打造便捷高效、公平竞争、稳定透明的营商环境，建设人民满意的法治政府、创新政府、廉洁政府和服务型政府。
(一)要从更深层面提升对“放管服”改革理念的认知
“放管服”改革是全面深化改革、完善社会主义市场经济体制的重要内容，也是推进行政体制改革、提高政府现代治理能力的关键举措，是政府的自身改革。下一步，要坚持新发展理念，围绕推动高质量发展，建设现代化经济体系，更加注重改革的系统性、整体性、协同性，注重补短板，抓落实，求实效。思想是行动的先导，伴随着改革不断深化，对“放管服”改革的理解不能简单地停留在简政放权、放管结合、优化服务的字面意思上，必须从改革理念和思想认识上进行深化提升。
“放”的核心意思是简政放权，说到底是政府角色定位问题，是要重新界定政府、市场、社会边界和相互关系，重点是补缺位、纠错位、控越位，让政府归位，目的是推进政府职能深刻转变，让市场在资源配置中起决定作用和更好地发挥政府作用。要继续加大政企、政资、政事以及政府与市场中介组织分开的改革力度，提高全要素生产率，最大限度减少政府对市场资源的直接配置和对市场活动的直接干预，把不该由政府管理的事项交给市场或社会。但市场机制的调节作用和社会组织的自我管理本身也需要培育，其考验的是政府定力和推动改革的能力。“放”要与建设法治政府相结合，清单管理制度依然是巩固和发展简政放权成果的重要载体，要尽快研究提出全覆盖的许可事项清单，清单以外事项一律不得作为限制企业经营的依据，要在责任清单和负面清单制度建立上下更大气力，真正让政府法定职责必须为，让企业和民众法无禁止皆可为，降低市场准入和民众创业门槛，激发社会组织和微观主体活力。
“管”的重点是放管结合和创新事中事后监管，但说到底是政府管理转型问题，政府管理变革要适应经济社会新常态、科学技术新进展和全面深化改革的新形势，涉及管理体制、部门职责、政府层级、运行机制、技术平台、法制保障等方方面面，目的是建设现代政府。监管不光是市场监管部门一家的事，从管理角度来说，事中事后管理是监管，审批管理也是监管，制定法规政策也是监管，监督权力运行也是监管，对监管过程进行评估也是监管，无论是综合部门还是业务部门，都负有监管责任。要做好“管”，就要从决策、执行、监督全流程进行研究，要从机构、职责、人员、财力、技术、平台、能力甚至文化建设和政府层级职责划分等方面进行谋划，要从政策标准、审核把关、执行监督、服务管理和监管评估等全面进行制度设计和流程设计。要健全审管衔接机制以及决策执行监督相互协调制约机制，形成政府管理合力，营造全社会依法依规营商办事的浓厚氛围和公平有序宽松的市场环境。
“服”可以理解为优化服务，也可以增加创新服务和提供服务，可以包含政务服务、社会服务、公共服务、市场服务和管理服务等，核心是在“放”与“管”的全面深刻变化基础上形成的治理理念、治理机制、治理体系，是治理能力现代化，“服”既是改革举措，也是改革目标，目的是建设人民满意的服务型政府。为民众服务是政府的本分，要把能否做到企业和群众“办事不求人”作为衡量“放管服”改革成效的“试金石”，要创新服务理念、服务意识、服务渠道和服务方式，展现政府“放”和“管”的改革成效，变政府部门“端菜”为企业和群众“点菜”，变企业群众“来回跑”为政府部门“协同办”，努力提高行政服务效率。要大力推动跨地区、跨部门、跨层级信息数据开放共享，满足企业民众和地方政府普遍性政务服务需求，逐步实现政务服务事项“一网通办”。要不断完善基本公共服务体系，切实保障和改善民生，要调动市场力量增加非基本公共服务供给，更好满足群众多层次多样化需求，同时增强优质资源辐射效应，用好互联网这个工具，打破时空限制，让人民群众都逐步分享到优质公共服务。
(二)要推进“放”“管”“服”重点改革举措的落实
“放”的方面。面对当前和今后的复杂形势和挑战，聚焦企业和群众所盼，仍应把简政放权作为重点，扭住不放，精准发力，有序推进。一是进一步完善从中央到地方各部门的权责清单体系，彻底解决权责清单标准不规范、不清晰、不统一问题，全面实行全国统一的市场准入负面清单制度，推动“非禁即入”普遍落实，根除民间投资、对外贸易、企业开办等领域存在的“明放暗不放”和“卡脖子”现象。二是加大简政放权的覆盖范围和工作力度，要从经济领域向教育、卫生等民生和公用事业等领域拓展，还要提升下放权力的“含金量”，取消和下放一批企业群众反映强烈的企业资质、中介服务、工程建设、交通物流等领域审批事项。对一些目前还无法完全取消的许可事项，要采取压减审批范围的方式，将其中风险较低、通过事中事后监管可以纠正的部分坚决放开。同时也要对备案、确认、征求意见、登记、注册、目录、年检、监制、认证、审定和专项计划等变相审批事项进行清理、整治和规范，增强企业和民众的获得感。三是继续深化商事制度改革，推进工商登记全程电子化，加快推行电子营业执照，围绕“准入不准营”问题，在“多证合一”改革基础上，扩大推进“证照分离”改革试点，对与行业准营密切相关的涉企行政审批事项进行分类管理，逐步在全国推广。四是将点多面广、基层管理迫切需要且能有效承接的审批服务执法等权限赋予乡镇和街道，由省级政府统一制定赋权清单，依法明确乡镇和街道执法主体地位，成熟一批，赋予一批，确保放得下、接得住、管得好、有监督。五是建立自上而下的规范行政自由裁量权体系。深入研究、拿出实招，明确政府部门内部各自的职责范围和办事程序，最大限度地缩小行政自由裁量权，减少内部相互扯皮推诿的现象。
“管”的方面。政府“管”的改革，在体制、机制、法制、能力和文化等诸多方面都有寻求突破的空间。一是合理配置监管资源，构建新型监管体系。进一步研究中央和地方监管职能责任划分以及事权财权划分问题，确保监管政策制度化落地。在一级政府层面，也要研究综合监管问题，要把监管机构改革中合并的职能统一起来，没有合并的职能也要加强衔接，全面深化市场监管等领域综合行政执法改革，清理规范行政处罚事项。二是把简政放权同加强监管紧密结合，同步研究，相向实施。在研究简政放权的同时，一开始就要考虑到事中事后监管的配套实施细则，消除监管盲点，以避免实际工作中放权和监管相脱节、审批部门和行业监管部门推诿扯皮等弊端，构建登记注册、行政审批、行业主管相互衔接的监管机制，确保事有人管、责有人负。三是加快建立健全以“双随机、一公开”监管为基本手段、以重点监管为补充、以信用监管为基础的新型监管机制，推进全国统一的信用信息共享交换平台建设，构建以信息归集共享为基础，以信息公示为手段的监管制度，深化完善联合奖惩机制，创新经营异常名录和“黑名单”制度，建立信用修复机制和市场主体强制退出机制。四是充分利用互联网、物联网、大数据、云计算等技术手段创新政府监管，推进“互联网+监管”，加快实现“智慧监管”。鼓励开发综合监管系统，整合抽查抽检、定点监测、违法失信、投诉举报等相关信息，使用智能化执法终端，加强监管风险监测研判，做到早发现、早预警，提高市场监管效能。五是对新兴产业实施包容审慎监管，在不突破安全质量底线的情况下，量体裁衣，及时进行引导或纠正。六是持续优化营商环境，对标国际先进水平，推动出台更多优化营商环境的硬举措，建立健全符合我国实际的营商环境评价体系，打造国际一流营商环境。全面落实公平竞争审查制度和公正监管制度，清理废除现有政策措施中涉及地方保护、指定交易、市场壁垒等方面内容。同时还要监测评价政府政务诚信状况，开展政府机构失信专项治理，纠正地方政府不守诺、“新官不理旧账”等问题。
“服”的方面。优化服务既是“放管服”改革的重要内容，也是改革的核心目标，要从服务理念、服务平台和服务方式等多方面进行深化和提升。一要从研究企业全生命周期提升市场主体服务水平。要梳理登记开办、项目投资、不动产交易、水电气报装、员工招聘、设备购置、生产销售、获得信贷、并购重组、清算注销等，通过流程再造，形成标准化规范化的办事事项和办事指南体系。在此基础上，继续探索实现对特定项目的全要素重组，快速找到环节最少、流程最优的项目报批路径，为企业开办、成长和退出提供定制化的“一条龙”服务，特别要关注企业成长和发展的一些问题，比如中小微企业发展中的融资难问题，企业经营过程中检查评比多问题，企业经营管理中的税费过高问题，还有技术创新支持和各种产权保护等问题，都需要政府进一步做好改革配套服务。当前特别要加大对工程建设项目审批服务改革力度，继续完善“多规合一”、“一张蓝图”、“区域评估、联合评审、多评合一、联合验收”等制度，按照全流程、全覆盖要求，在全国范围继续推进审批流程、信息数据平台、审批管理体系、监管方式“四统一”改革，把相关审批时间压缩到120个工作日以内，进一步优化营商环境。二要研究人的全生命周期提升社会民众服务水平。要梳理个人出生、上学、就业、结婚、生育、置业、就医、退休、养老、殡葬等公民一生需要办理的各类事项，并按照主题分类对事项进行“最小颗粒度”梳理。继续加大减证便民工作的力度，对确需保留的证明，实行清单管理，清单之外不得索要证明，要协调有关部门本着方便群众办事的原则为群众开具必要证明，同时还要积极开展证明事项告知承诺制试点，方便群众办成事。此外，要把不动产登记作为未来五年便民服务的重点领域，通过作风整治、“一窗受理”、全程电子化系统建设等方式打出行之有效的“组合拳”。三要依托政务服务中心提升服务效能。政务服务中心是解决政府与公众“最后一公里”或者说“最后一米”的问题，“放管服”改革必须打通这一道关，要把政务服务中心作为推进改革的抓手，加快构建统一的“一站、一门、一窗、一次”服务体系，通过转变传统管理方式，简化申报材料手续，优化再造业务流程，推动政务信息数据、相关证明信息等跨部门、跨区域、跨行业互认共享，切实做到“证件联用、信息联通、服务联动”，力促“群众跑腿”向“数据跑路”转变、“条块分割”向“整体联动”转变、“群众来回跑”向“部门协同办”转变，实现企业民众现场办事项“一窗受理、限时办结”和“最多跑一次”。四要依托“互联网+政务服务”，让企业和群众办事更方便快捷。要推动更多政务服务事项上网办理，加快实现全国一体化政务服务平台上线运行，推进统一事项名称、编码、依据、类型等基本要素在国家、省、市、县四级统一，推动实现同一事项无差别受理、办理流程和评价标准统一，加快实现一网通办、异地可办和不见面办理。
(三)及时为深化“放管服”改革提供必要的法治保障
习近平总书记强调，法治是最好的营商环境。深化“放管服”改革，优化营商环境，要树立法治理念，用法治思维和法治方式创新政府管理，从行为到程序、从内容到形式、从决策到执行都必须符合法律规定。随着改革向纵深推进，法律法规成为阻碍的情况越来越多，比如，一些地方推行电子证照、电子印章、电子签名、电子档案，由于法规不健全，造成认定使用难、跨地区办理难。尽管各地进行了很多探索和尝试，不同程度地突破原有政策法规的束缚，取得了积极成效，但要取得重大突破，还需按照在法治下推进改革、在改革中完善法治的要求，做好“放管服”改革法治保障工作。良好的市场经济体制环境所要求的法治，应当具备公开透明、稳定预期、规则有效且易于操作、不溯既往等内在要求，要及时把改革中形成的成熟经验制度化，让改革朝着法治化方向走。各地在改革试点中形成了很多改革模式，这是改革必经过程，但改革方向和最终目的是形成一套成熟固定、可预期、法治化的制度。
推进“放管服”改革必须筑牢法治保障的基石，按照重大改革于法有据的要求，各级政府部门要主动与人大及司法机构沟通衔接，保障改革在法制框架内推行，对于那些需要修改现行法规的改革举措，要立法决策与改革决策相结合，先修法再推行。一要对照几年来“放管服”改革措施和修法的相关决定，配合全国人大做好相关法律法规的立改废释工作。二要按照高标准严要求对国务院部门行政法规、规章、规范性文件进行全面深入清理，清理修改一切不符合新发展理念、不利于高质量发展、不适应社会主义市场经济和人民群众期盼的政策法规。三要清理省级人大条例、省级政府规章，清理那些不符合经济社会发展新形势和“放管服”改革新要求的法律规定，在清理行政许可项目的同时，还要同步清理各地具有审批特性的其他权力事项和公共服务事项，切断行政权力寻租、与民争利的灰黑路径。四要策略推进法治保障工作，要先易后难，凡是属于国务院及其相关部门范围内的行政法规和部门规章，本着“特事特办”的原则，及时加以修订。可参照经济特区、自贸区授权暂停实施某些法规条款的做法，综合授权一部分“放管服”改革先行省份，及时为深化“放管服”改革提供法律保障。对那些已明显落后于实际生活、阻碍“放管服”改革深入发展的有关上位法条文，建议按程序及时提请全国人大常委会审议修订。“放管服”改革与法治政府建设结合起来后，就有了持续不断的生命力。
课题执笔人：张定安(中国行政管理学会副秘书长、研究员)
