创新型人才政策和计划的主要效果

　　进入21世纪以来，我国对人才战略的重视逐步提升，先后出台了一系列战略、规划、政策和计划，推进创新型人才工作。“科教兴国”“人才强国”“创新驱动发展”三大战略作出系统部署;《国家中长期人才发展规划纲要(2010—2020年)》《国家中长期科技人才发展规划(2010—2020年)》《关于深化人才发展体制机制改革的意见》相继出台;以“千人计划”“万人计划”“创新人才推进计划”为代表的创新型人才引进和培育计划体系逐渐完善，各部门和地区也设立了大量人才计划。

　　(一)体制机制改革加速推进，相关政策不断完善。一是科技人才评价和奖励制度进一步完善。项目评审、机构评估、人才评价等“三评”权限逐步下放，科技奖励制度探索实行专家及组织提名制和“提质减量”。二是收入分配政策向知识价值导向迈进。基本工资、岗位津贴和绩效奖励等“三元”收入分配体系已构建，科技成果转化中主要完成人的利益得到法律保障。三是创新创业环境不断优化。“双创”指导意见的推出激发了广大创新型人才的创新创业活力，全国范围内各具特色的“众创空间”纷纷兴起，创新型人才更大规模地由体制内向体制外转移。四是海外人才引进政策更为普惠性和制度化。国务院机构改革将外专局整合进入“新科技部”，海外人才引进将更有针对性地为我国创新创业服务;外籍专家在华永久居留和人才特区等政策的实施和改革的深化也破除了海外引才的诸多制度障碍。

　　(二)体系逐渐完备，引才效果显著。我国形成了以“千人计划”“万人计划”等中央部委的人才计划和各地方政府的人才计划共同构成的相对完整、层次多样的人才引进和支持体系，较好地支撑了我国创新型国家建设。截至2016年底，“千人计划”引进12批共计6089名海外高层次人才来华工作，“万人计划”分两批遴选出2521名国内高层次人才。据《中国人力资源发展报告(2017)》，“千人计划”和“万人计划”专家在量子通信、铁基超导等领域取得了一大批突破性科研成果。截至2015年底，“创新人才推进计划”选拔各类创新创业人才共计2069人，“百千万人才工程”选拔国家级人选共计1206人，“长江学者奖励计划”共聘任1241人，“国家杰出青年科学基金”项目共资助3400人。这些人才计划较好地支持了高端创新型人才的科研和创新创业工作。

　　(三)人才规模提升，结构改善。一是创新型人才投资力度大幅提升。我国研发支出中人员劳务费支出占比显著上升。2016年，人员劳务费占我国R·D经费内部支出的比重已达29.56%，较2010年增加5.96个百分点。二是我国创新型人才队伍规模稳步扩大。截至2015年，我国科技人力资源总量为8640万人。在过去十年中，我国科技人力资源总量迅速扩大，增长超过1倍。三是创新型人才在学科和产业领域分布结构优化，在STEM等基础领域的人才储备大幅跃升。近十年来，工学和医学领域的科技人力资源比例呈持续上升趋势。

　　创新型人才政策和计划面临的问题和挑战

　　随着我国经济发展阶段的变化，创新型人才政策和计划在取得成果的同时也暴露出了一些问题和不足。

　　(一)部分人才计划的支持对象重复。2008年到

　　2017年，中共中央、国务院及各部委出台的针对高级人才的计划共有14项，其中部分人才计划的支持对象存在一定重复。例如，科技部的“创新人才推进计划”、中组部等部委的“国家高层次人才特殊支持计划”、教育部的“新世纪优秀人才支持计划”、国家自然科学基金委的“国家杰出青年科学基金”和“优秀青年科学基金”的对象都是科技领域的优秀人才。

　　(二)人才引进后的考核力度不足。人才政策和人才计划普遍重视前端的引进环节，对人才引进后在创新创业方面的工作成果评估和考核力度相对不足。由于人才相对稀缺，目前政策和计划的重点普遍放在人才引进和培养等环节。虽然各类政策和计划中都有对人才的目标管理和考核制度，但落实力度明显小于人才引进环节。这导致部分地区引进的创新型人才并未进入创新一线，最大程度发挥作用。

　　(三)地方政府人才政策过度重视物质激励。各地方政府的创新型人才政策和计划将物质激励作为主要措施，并且额度不断加大。对18个省市区2008年到2017年出台的73个人才计划和62个人才政策统计发现，不同层次、领域、类型和行业人才享受的政策优惠基本相同，均是项目资金、生活补贴、住房支持和提供生活便利等。由于措施高度相似，支持力度成为政策的主要着力点，各地方普遍给予人才高额物质激励。其中，高层人才的资助一般都超过100万元，个别省份达600万元;中层人才的资助多数在20万元到80万元之间，部分省份甚至为博士毕业生提供200万元的综合待遇。

　　(四)被作为评价因素影响科研资源分配。部分科研项目评审中将是否入选各类人才计划作为参考要素，影响了科研资源分配。各类人才计划入选者往往被冠以相应“头衔”，入选海外高层次人才引进计划会被称为“大千人”，获得国家杰出青年科学基金的人才则被称为“杰青”。很多科研项目评审中将此类头衔作为重要因素，甚至承担项目的门槛。今年有关部门出台文件尝试消除此类影响，但未准确针对现存问题。例如，《关于深化项目评审、人才评价、机构评估改革的意见》要求不把荣誉性称号作为承担各类国家科技计划项目的限制性条件;国家自然科学基金委员会发布《关于避免人才项目异化使用的公开信》声明承担基金项目并不是荣誉称号。但是，多数科研项目并未明文规定将荣誉称号作为评审因素或限制性条件，也不是专门针对荣誉称号。

　　改进我国创新型人才政策和计划的建议

　　为更好地发挥人才在创新创业中的作用，需要根据我国当前创新环境和人才供需情况，针对现阶段人才政策和计划存在的问题和不足，调整和改进我国创新型人才计划。

　　(一)优化调整人才计划结构。由中央人才工作协调小组对各部委出台的创新型人才计划进行优化调整。一是合并支持对象高度重复的人才计划，并对合并后的计划统一管理。原则上在中央层面对每一类人才只有一项专门计划，避免重复支持。二是调减以奖励为主的人才政策数量，尤其是针对国内各领域顶尖人才的物质奖励;增加对人才创新创业的支持，尤其是对青年人才的研发经费支持。三是中央人才工作协调小组统筹建立全国人才计划和政策数据库，汇总全国范围内人才计划涉及的入选人员、所属领域、资助金额、工作时限和取得的成果等。数据库对社会公开，允许各级政府、研究机构和个人查询。

　　(二)强化人才使用的考核。完善制度规定，加强执行力度，做好引进和培养人才的评价和考核。完善人才政策和计划中关于人才绩效考核等方面的规定，尤其是创新型人才的各类研究成果和转化效益等。严格执行人才政策和计划中关于人才绩效考核的约束条款，确保人才真正进入到研发等创新活跃领域，发挥应有的作用。

　　(三)加强中央对地方人才政策的指导。加强对各地人才计划的统筹协调和指导，通过中央人才工作协调小组的指导，鼓励各地因地制宜丰富政策手段。

　　由中央人才主管部门对地方政府的人才计划进行指导。不定期召开全国人才政策与计划工作会议，并发布人才政策和人才计划指南，对创新型人才引进中的关键要素进行梳理和评价，就人才计划的制定、人才补贴标准和人才绩效管理等提出指导性建议，引导地方政府出台更为合理的政策和计划。

　　提倡各地因地制宜出台适合本地实际的人才政策和计划。倡导各省市区根据本地的人才需求和资源禀赋，多领域、全方位为人才提供适宜的工作、生活和创新环境。不鼓励超出必要生活和工作条件的高额物质补贴。

　　(四)限制各类头衔在科研项目评审中的使用。

　　在人才计划中加入限制性条款，尽量避免人才头衔给科研资源分配带来负面影响。在部委及各级地方政府的人才计划中明确规定本计划的目的和周期，计划结束后禁止再使用相应称号;对授予人才头衔的计划，明确头衔仅具有荣誉性和学术性，不宜作为承担科研项目的评价标准。认真落实《关于深化项目评审、人才评价、机构评估改革的意见》，在项目申报和评审中，不把荣誉性头衔、承担项目和获奖等情况作为限制性条件。

　　国务院发展研究中心创新发展研究部 “创新型人才培养、激励及引进机制研究”课题组

　　课题负责人：马名杰

　　课题协调人：田杰棠

　　课题组成员：沈恒超 戴建军 杨超 熊鸿儒

　　王明辉 张鑫 罗涛 李忠