全球金融危机爆发后，公司治理的问题再一次引起世界各国的关注，形成新一轮的改善公司治理的运动。在我国改善公司治理是一个与体制改革密切相关的命题，涉及企业内部的治理，也受制于公司外部的治理。而外部治理的改善不是公司层面可以做的，需要深层次改革的支持。

　　分权分责

　　约束好大股东

　　现代大型经营机构无论决策、经营，还是管理都是高度专业化的领域。具有投资能力的机构和个人，并不一定就是经营管理和决策的高手。随着中国市场化程度的提高，一般投资者主要通过资本市场选择项目，选择业主，自担风险，这种方式正逐步成为商业性投资的主渠道。机构和个人投资者们无意对所投资的企业发号施令或直接干预，他们希望通过一套有法律保障的信托代理关系，在所有权和经营权分离的情况下实现自身权益的最大化。对富有前景并治理良好的公司，投资者“用货币投票”；对治理结构不好的公司则“用脚投票”。公司一旦失去投资者的信赖，不仅将失去再融资的机会，而且面临经营管理团队的重组。从这个意义上说，健全的治理结构是公司走上“发展-融资-再发展-再融资”道路的基本条件。

　　从市场经济国家上百年实践经验看，公司是投资机构最青睐的财产组织形式。公司治理是有法律保障的、制度严谨的分权—分责—制衡的一套规则、机制和体系，可以较好地处理由于所有权与经营权分离而产生的信托-代理关系，维护所有者权益、维系公司各利益相关者之间的平衡，使所有权与经营权分离成为可能。将其移植到国有企业，可以解开长期困扰政府与企业和所有权与经营权关系的死结。

　　但是现在却有另一种情景。有些部门和控股机构还习惯于以行政方式“管”企业，很难接受在两权分离情况下，通过有效公司治理维护股东权益的制度变革。比如，经常可以听到这样的提问，离开政府的干预和审批，就凭董事会怎能做出重大决策？如果大股东的权利也不过就是用手或“脚”投票，怎能保证国家股东的控制地位？控股股东要牢牢掌握董事长、董事的任用权自不必说，如果不直接控制经理、副经理及主要部门负责人的任用，怎能保证国家权益？实际上不少人依然认为政府和控股股东对公司决策直接管理的越多越可靠、对经营管理层直接控制的面越宽越安全。岂不知，打乱公司制严谨的分权、分责、制衡关系、破坏公司议事规则，必将陷入低效率和无人负责。

　　如上的现实表现出一种悖论：公司治理的要义是维护股东权益，但一些公司的治理缺陷却大都出于大股东的非正常行为；市场监管部门以很大的力度督导和规范公司治理，但一些代表股东的部门和机构却不愿意按《公司法》约束自己的行为、也并不十分在意中小股东和建立有效公司治理。

　　目前的情况是，上市公司自身可以做的，无论是公司章程、议事规则、内控制度、人事任免程序、信息披露、关联交易等制度、规制，还是股东大会、董事会、监事会，以及审计、提名、薪酬与考核、风险管理委员会，独立董事、董事会秘书等组织构件已经完备、会议和活动按章程和程序进行，质量不断提高。但是来自大股东超越《公司法》不当的外部干预，公司很难抗拒，一些重要决策往往通过非正常渠道完成，这就使一些公司的治理就显得貌合神离。

　　建立有效公司治理的主导力量是股东，特别是控股股东。如果股东没有建立有效公司治理的热情，那么内部人则更愿意构筑自己的控制地位。截至2010年底，上市公司中国有控股的户数约占46%，但市值却占70%以上。国家股东，包括国资部门和国有控股股东的行为，不仅对子企业有重大影响，而且有很强的示范作用。在我国建立公司文化的起步阶段，他们应当成为执行《公司法》的模范，有良好的股东行为，成为推进建立有效公司治理的基本力量，做出好样子，而不是扭曲公司治理因素。

　　在我国工业化、产业升级、培育有全球竞争力企业的重要时期，可以说，建立和完善有效公司治理是中国微观经济最重要的制度建设；公司治理是建立符合市场经济的“政资关系”、“政企关系”的一把钥匙，它的有效性关系国企改革的成败和市场经济体制的建立；公司治理水平影响投资者，特别是中小投资者的信心，涉及大股东与小股东、公司与利益相关者的关系，涉及资本市场的稳定和发展，关系国家的经济增长；公司治理机制决定企业的决策机制和风险水平、盈利能力和融资成本，是企业竞争力最重要的基础软件。

　　责权明晰

　　塑造国有资本“真老板”

　　在上市公司内部的治理已经取得较大进展的情况下，进一步提高公司治理有效性，必须改善公司的外部治理，进一步深化国有资产管理体制改革，建立责权明晰的国有产权委托代理关系，塑造国有资本的“真老板”。

　　国资委成立以来，按《监管条例》的规定，在推进国有资产优化配置、指导国企改制、协调解决国有企业的历史遗留问题，以及探索建立有效国有资产管理体制和方式等方面取得积极进展，并为建立更加完善的国有资产管理体制做了必要的准备。

　　必须承认，现行的国资委管理具有明显的过渡性。国资委对国有企业的集中统一管理，改变了“九龙治水”，这是一大进步。但是，国资委是一个政府管理职能的“漏斗”，还是“履行出资人职能”？是国有资本的管理者或运营者，还是监督者？都还无法准确定位。国资部门与金融系统的汇金公司不同，从财产关系上看，其下属企业的国有资本没有注入其中。无论在法律上、还是在工商注册层面，它都不是“法人实体”，没有直接运营国有资本的主体地位。从根本上讲，企业国有资本持有者是谁的问题，还没有真正解决。通过正式或非正式的“授权经营”，国家把国有资本运营的权能下放给企业，造成的结果是国企自己成为自己的老板。

　　按照党的“十五大”界定，国有资产管理体制包括国有资产的管理、运营和监督三大部分。深化国有资产管理体制改革的一个重点，是把履行国家出资人职责的三个性质完全不同的领域，分立由不同机构承担。建立起权责分明、有制衡关系的国有资产管理、运营、监督体制，形成有效的委托代理关系。为此，要解决的问题是：

　　1、完善国有资产的公共管理

　　如国有资产的立法，建立资产负债总表，国有资本战略布局和结构调整政策，国有资本经营预算，以及国有产权的界定、会计制度、统计、稽核、评估和纠纷协调等。这属于国有资产的公共政策和公共管理职能，应由政府公共管理部门例如财政等部门负责，形成全国上下统一的管理系统。

　　2、建立国家所有权委托代理关系

　　例如国家(全国人大)委托中央政府；中央政府委托地方政府；中央政府和地方政府分别委托设立的国有资本运营机构，专司运营国有资本。由于资产数量庞大、涉及复杂的利益关系、委托代理的链条很长，需要建立一套严格的法律制度和财务制度，分层明确委托主体和受托主体、明确委托财产的边界、明确双方的责任和权力，形成有法律保障、可追溯产权责任的委托代理关系。

　　3、关于国有资本运营机构

　　中央和地方政府应按《公司法》，经工商注册分别设立独资的国有资本投资控股公司(国投公司)，政府将所属企业的国有资本注入其中。国投公司受托成为投资和控股企业国有资本的持股人。国投公司经工商注册、有独立的法人财产、有独立的法律地位、承担经济与法律责任。国投公司处于政府与市场的“界面”，是实现政资分开、政企分开和所有权与经营权分离的最重要的“节点”。国投公司与投资和控股的企业是受《公司法》调整的股东与公司的关系，通过参与公司治理体现国家意志、实现股东权益。国投公司受托运营国有资本、运营目标、国有资本“进”和“退”的政策，遵循国有资本经营预算和国有经济布局政策，体现政府意志；而经营运作的过程则按市场方式、遵循市场规则。

　　4、对国有资本运营的监督

　　国有资本投资控股公司向同级政府报告工作，接受国有资产监督机构对受托国有资本运营状况、运作的合规性进行审计监督。

　　起步较晚的金融系统已经走在前面。国投公司、汇金公司作为国有出资人机构、运作国有资本的形式值得总结效仿。

　　整体改制

　　避免旧体制控制新体制

　　进一步提高公司治理有效性，还必须对国有企业进行整体改制。

　　中央提出建立现代企业制度已近二十年，但到目前，除银行业外，建立现代企业制度的改革仅仅停留在传统国有企业控股的下一级公司层面。在国资委直接管理的大型和特大型国有企业自身却基本没有体现；责权清晰的所有权委托代理、股权多元化、有限责任制度、科学的决策和管理体制等并没有成为顶层国有企业的制度形式。这些企业还属于《企业法》调整的“国有独资企业”。其制度性弊端就是内部所有权缺位与外部行政干预并存。为“建立现代企业制度”，这些国企将优质资产包装上市，母体背负着大量遗留问题成为控股股东。这一背景很难保障它对控股的公司完全按股东的方式行使权利。实际上，部门对集团公司产权软约束、行政强干预的机制不断向其控股的上市公司传递；部门对集团公司的行政性管理一直延续到上市公司。这种外部治理，在很大程度上影响上市公司的独立性和有效公司治理的建设。

　　客观地讲，未经转制的国企和受其控制的上市公司出现的诸多弊端不单是个人原因，而是外部治理环境所表现出来的制度性缺陷和“旧体制控制新体制”的必然结果。

　　克服困扰我们的体制弊端，要做好两件大事：一是完善国有产权的委托代理；二是对顶层国有企业整体改制。以此进一步解决“政资不分”、“政企不分”。以这两项措施，获得如下结果：

　　1、国家从拥有庞大国有企业群，转变为持有国有资本。

　　2、政府将国有资本注入国投公司，实现政资分离；国投公司受托对投资和控股的公司依《公司法》行使股东权利，实现政企分开。

　　3、国有资本摆脱与国有企业的“捆绑关系”，对企业和国有资本两者都是一次“解放”。公司作为独立市场主体，国有股份可多可少、可进可退；企业稳定地做强做大与国有资本布局灵活的调整可以各得其所；

　　4、国投公司有明确的产权责任约束，但没有行政权力。有利于促其追求效率，成为“真老板”，有利于成为投资企业公司治理的积极参与者。

　　在国有工业企业整体改制中，银行业整体改制的经验有重要借鉴意义。首先，剥离非主业资产、不良资产(人随资产走)，交由一个或若干资产管理公司或托管公司专业化处理，改革成本从国有资本收益中支付；其次，设立国有资本投资控股公司(如汇金公司)，财政将企业国有资本注入其中，使其成为该企业的国有资本出资人；第三，引入新的投资者，按《公司法》改制为有限责任公司；四是择机在境内或境外上市，成为股份有限公司，建立有效的公司治理结构和治理机制。

　　大型国企的二次改制是深化改革的一个大的工程，它必须与进一步的国有资产管理体制改革、设立国有资本投资控股公司等配套进行。目前，从理论、政策层面已经没有障碍，银行业企业的整体改制已经打开成功的通道，可以预期，改制的成功将为中国经济的持续发展奠定新的基础。