[中图分类号] D63 [文献标识码] A
为落实以人民为中心的发展思想，大力推进“放管服”改革， 2017年年初，浙江省全面启动“最多跑一次”改革。在这项改革中，桐庐县勇立潮头，迎难而上，取得了重要进展和丰富经验。
一、以人民为中心，以便民为宗旨
在“最多跑一次”的改革中，桐庐县作为这项改革的试点县，始终坚持以人民为中心，以便民为宗旨，从而为改革确立了正确的方向，注入了不竭的动力。桐庐县的这一经验和做法，对深化地方“放管服”改革具有直接的借鉴意义。
为了让群众“最多跑一次”和“少跑一公里”， 桐庐县坚持以“权力下放到位、服务体验优质”为目标，通过建立两级“跑长制”，对县行政服务中心、区域行政服务分中心、乡镇(街道)便民服务中心和村便民服务中心四级便民服务网点进行全面改造提升，建立起10余名县管干部、65名乡镇(街道)干部、447名代办员组成的三级代办服务体系，将办件量大、群众最需要的202项审批服务事项下放到镇和村，大力推进“互联网+政务”，开辟微信审批便捷通道，做优一张服务网，全力打造15分钟政务服务圈，使群众办事“小事不出村、大事不出镇”。其主要做法是：
(一)做强平台“方便跑”
把乡镇(街道)“平台”建设与“最多跑一次”改革结合起来，努力做到“就近最多跑一次”。为此，制定出台了《桐庐县乡镇(街道)便民服务平台建设标准》，根据乡镇(街道)规模大小和县行政服务中心辐射半径，将乡镇(街道)划分为5个一类乡镇和9个二类乡镇，统一单位名称、场所面积、工作制度，窗口设置、人员进驻、事项办理、办件流程、服务网络等标准，对两类乡镇便民服务网点进行标准化提升改造。根据“一窗受理、集成服务”原则，将原来分散于各科室办理的事项集中受理、统一代办，形成乡镇便民服务中心前台“一窗式”受理、乡镇科室或县行政服务中心后台分类办理模式，大大提高了乡镇和村两级便民服务事项直接办理、办结的比例。
(二)下放事项“就近跑”
为了让群众享受到更便捷的审批服务，桐庐县要求各部门按照“应放尽放”的原则，将基层能够审批的事项下放到基层，使群众在“家门口”就能办事。为此，桐庐县从提升群众获得感的角度出发，在法律法规允许的范围内，通过对全县审批事项进行全面梳理，将被征地农民社会保障参保登记等202项审批服务事项下放到乡镇(街道)办理。与此同时，推进素质高、业务精、能力强、服务优的骨干力量下沉入驻乡镇(街道)便民服务中心，制定出台了《关于县级部门派驻基层“四个平台”工作机构人财物管理意见》，并提出“城管执法人员下沉比例不得少于专项编制的85%，市场监管所、国土所不得少于专项编制的60%”等刚性要求。通过事权下放、骨干下沉，乡镇(街道)办件量大大提升。2018年1—5月，全县乡镇(街道)便民服务中心共受理各类事项72182件，村级便民服务中心共受理各类事项48864件。
(三)网上办理“高效跑”
桐庐县以浙江省政务服务网及移动客户端为平台，大力推进“互联网+政务”，为群众和企业提供更加优质、高效的服务。通过上线运行企业投资项目在线监管平台2.0版、推出商事登记全程电子化智慧登记平台、开辟微信审批便捷通道等举措，实现群众和企业在线登记提交项目申报材料，平台推送各职能部门在线预审、收件、受理、办结，将办件结果同步推送至在线平台并以短信方式提醒办事人员，构建企业投资项目和商事登记“闭环管理”机制，实现商事登记和企业投资项目审批全流程“一窗、一网、一次”，把审批服务由“线下慢跑”变为“线上快跑”，并通过快递送达，实现企业和群众办事“足不出户、证件到家”。
(四)三级代办“不用跑”
桐庐县把三级代办服务作为推动“最多跑一次”改革的重要抓手，健全机制、整合队伍，努力实现代办队伍帮忙跑，群众办事不用跑。为此，在县级层面，由“全科店小二”为重点项目提供全程代理协办服务;在乡镇(街道)层面，由镇级领导牵头、科室代办员组成镇级“贴心人”代办队伍，主要代办镇级重点项目和县级办理事项;在村级层面，由村便民服务中心人员和网格长、网格员组成“保姆式”代办队伍，主要代办便民服务事项。为让代办人员清楚怎么干，对目前在乡镇办理或代办的民政残联、社会保障、农村建房等9类事项进行梳理，确定立即可办76项、代办52项，并编制办事手册，对办理事项所要提供的申报材料、办理流程、办理时限、收费情况等内容予以明确和公开。与此同时，对全县120名镇级便民服务中心窗口工作人员和447名村级代办员进行培训，内容不仅包括业务知识和技能，还涵盖“无差别受理”理念、服务大厅现场标准化管理、文明礼仪等，努力打造“一人通办、一岗多能”的政务服务新模式，为推进“无差别全科受理”窗口向镇和村延伸打下基础。
此外，桐庐县参照银行ATM“无人受理”模式，自主开发智慧政务一体机，于2017年11月8日正式启用浙江省首个24小时开放的政务服务自助大厅，集中各部门事项和自助设备，延长政务服务24小时“不打烊”，实现了传统人工审批模式向自助受理服务转型升级，为打造审批事项最少、办事效率最高、政务环境最优、群众和企业获得感最强的良好发展环境提供了经验。
二、比照国际先进水平，高标准推进改革
在市场经济条件下，政府的重要作用之一就是为经济社会发展创造良好环境，其中包括营商环境。在深入推进“最多跑一次”改革中，桐庐县通过政府与市场协同发力、线上和线下集成创新，加强标准化、智能化审批服务，实现企业开办从申领营业执照到公章刻制、银行开户、领取税务发票全流程“只找一个窗口、只跑一次、最多三天”。
桐庐县的主要做法是：
(一)变四处跑为只跑一处，实行一窗受理
桐庐县率先将“最多跑一次”审批服务从市场监管、税务等政府部门延伸至商业银行、人民银行、公章刻制单位、税控设备公司等机构，变企业设立登记、公章刻制、银行开户、发票申领、税控设备购置“五件事”为企业开办“一件事”，通过流程优化、信息共享，将企业开办过程中需要自己跑的所有流程最大限度转化为政府机构内部的后台流程。同时，强化综合受理窗口“全科医生”职能，各部门相关业务受理、咨询、资料收集、信息推送、出件等工作全部整合或委托至综合受理窗口，实现“一表填报、一窗受理、一窗咨询、一次采集、统一出件”。压缩前，企业开办需要跑综合受理窗口、刻章单位、税控设备公司各1次，跑商业银行和税务部门各2次，压缩后企业全程只需跑1次。
(二)变企业跑为数据跑，实现信息共享
桐庐县在商事登记综合窗口配置高拍仪，增设税务身份核查系统，依托县小微企业服务系统，搭建信息推送平台。在自愿申报基础上，建立商业银行和刻章单位数据库，目前共有建行、中行、农商、民生等18家商业银行和7家刻章单位纳入该库。营业执照、申请表等资料及企业名称、股东、法人代表、信用代码、财务人员、分支机构或总机构等信息全部通过系统推送至税务、刻章单位、开户银行和人民银行，同时向经办人员发送短信提醒。各接收单位凭综合受理窗口推送的审批信息、申报资料和身份核验结果进行业务审核，不再要求企业进行现场审核和资料递交，从而实现商事登记与税务部门、金融机构、刻章单位之间材料互认、信息共享和工作联动，解决企业跑多部门多机构、重复提交材料等问题。
(三)变串联独办为并联同推，实现流程优化
将原先“办照—刻章—银行开户—税票申领”流程内10个环节优化整合为“企业开办受理—审核—发放”3个环节。税票申领、银行开户、公章刻制环节从串联变成并联，刻章单位、银行、税务部门从接到数据推送起同步受理、同时推进，最大限度省去各环节等待时间。其中税务部门推出新办企业套餐服务，将“多证合一”信息确认、存款账户报告、税种核定、票种核定、最高开票限额申请、发票领购等事项予以一次性办结，实现当天发放。商业银行收件后1小时内派专人到综合受理窗口进行身份核实和面签，完成尽职调查。银行开户许可由原来5天压缩到2天。刻章单位接到推送消息后，1小时完成制章和备案。由此，企业开办可常态化压缩到3天内。
(四)变事前审核为事后监管，实行信任管理
桐庐县将“信任优先、协同协作”理念贯彻到各个环节、各个主体，充分尊重和相信市场主体的自治能力和诚信自律，编织起政府机关、服务机构与企业之间的信任网。其中企业到商业银行网点柜台申请开户环节，到税务窗口进行实名信息采集、税务咨询、税务约谈环节被优化到综合受理环节;税务部门和人民银行、商业银行原本基于安全、风控考虑实行的约谈、核查全部转移到事中事后监管环节;综合受理窗口对非关键性材料或事后可补齐材料，实行“容缺受理”，允许相关材料事后补办和补盖相关印章。通过这些改革，企业开办时间大幅压缩一半以上，企业办事便利度提高一倍以上。
三、成立“一站式”服务中心，构建“三全四制”运行机制
在审批制度改革中，由于企业投资项目审批涉及部门多、审批决策不协同、信息互通不畅、中介服务不给力等，使之成为最难攻克的“堡垒”。面对这一“堡垒”，桐庐县大胆探索，在浙江省首创投资项目“一站式”服务中心，构建“三全四制”运作模式，实现一般企业投资项目从拿地到开工仅需42天，开创了浙江省企业投资项目审批时间最短的范例。
桐庐县的具体做法是：
(一)成立投资项目“一站式”服务中心
按照“外部流程内部化、内部绩效外部化”原则，将投资项目“一站式”服务中心作为县政府授权的实体运行机构，统筹全县投资项目的健康准入体检、标准地落实、事项审批、中介改革、信息化集成等五大职能。中心由分管副县长兼任主任，相关部门分管领导任副主任，下设受理代办部、项目保障部、审批服务部，全力攻坚投资项目“最多跑一次”改革。
(二)投资项目“一站式”服务中心要求“三全”到位
所谓“三全”，即“投资项目全进入、涉审事项全委托、服务全生命周期”。具体而言，一是实行“一个笼子管理”，全县所有投资项目，不论是企业投资还是政府投资，其前期技术把关以及项目审批服务，均由“一站式”中心全权负责。二是实行“一个口子对外”，全县17个部门所有与投资涉审的权力集中委托到中心，部门审批公章全部移交到位，各首席专员及相关人员全部打破部门界限。三是实行“一个中心牵头到底”，从项目招商谈判到不动产权证核发，“一站式”中心均发挥着全生命周期代办以及统筹协调的作用。
(三)构建投资项目“一站式”服务中心“四制”运行机制
所谓“四制”，其一是标准地出让制。包括(1)“标准地”发起， “一站式”服务中心依据政府的年度项目计划、年度供地计划和县政府的重大项目投资协议制定“标准地”保障计划。(2)“标准地”打造，包括属地乡镇街道打造“九通一平一围墙”的高标准净地+免费落实的蓝图底图、宗地图、界址表等数据包+中心联审出具项目用地各类报批标准的技术指导单，以此确保企业拿地后直接可以进行地勘和设计。(3)“标准地”挂牌，由中心完成“标准地”验收后，将相关验收单、标准包、数据包统一移交县国土局并按法定程序进行土地招拍挂。其二是联合中介制。投资项目从立项到开工中介服务时间至少占60%以上。桐庐县通过“标准地+承诺制”试点发现，企业承诺制缺乏专业支撑，中介机构的服务绩效、服务收费和责任严重脱节。为解决这一问题，“一站式”服务中心牵头开展中介改革，组建以设计中介和项目负责人总牵头，固定联合工程咨询、环境评价、水土保持评价三家中介机构，并随机联合节能评估、日照分析、地勘测绘、防洪评价、稳定风险评估等相关中介机构的联合体，全权负责项目综合中介报告的编制，并由设计中介机构承担首要责任。建立中介服务绩效考核评级淘汰等惩戒约束制度，刚性约束中介服务时间和收费标准，实现让业主“一次中介委托、一个综合报告、一次报批完成”。其三是联审会议审批制。将事项全部委托“一站式”服务中心后，每个部门派驻一名首席专员进驻，代表本部门参与项目前期准入、标准地事项提供和集体审批后的档案归集。如遇到把握不准的事项，可在三天的静默期内征询所属部门主要领导意见，经领导签字后出具书面意见。其四是准承诺制。对于新增“标准地”和存量建设项目，经“一站式”服务中心项目预审后，企业可根据中心出具的一次性指导单，委托联合中介编制综合报告，经政府委托的第三方图审机构通过施工图审即可容缺发证。对于采取承诺制的企业投资项目，按照“法无禁止即可为”的原则，在法律的允许范围内实施包容审慎监管，让企业真心实意选择承诺制。企业采取准承诺制后将大幅减少提交的材料，“一站式”服务中心将依据综合中介报告自行归集各事项审批档案，减少企业往返补交资料的麻烦。
自“一站式”服务中心组建运行以来，桐庐县2018年1—5月企业投资项目审批“最多跑一次”实现率、满意率均达到100%。
四、深化“最多跑一次”改革的几点建议
桐庐县作为“最多跑一次”改革的试点县，在改革实践中进行了大胆探索，取得了许多有益经验。为巩固改革成果并将改革继续向纵深推进，特提出以下几点建议。
(一)依法巩固改革成果和依法深化改革
我国是尚未实行地方自治的单一制国家。在这一制度下，要巩固地方和基层的改革成果，并在法治的框架内继续深化改革，迫切需要中央和省市及时修改完善相关的法律法规。在这方面，桐庐县聚焦办件量大、群众感受度高的商事制度改革、企业投资项目审批两大领域，查找法律法规制约“最多跑一次”改革的壁垒，共梳理出与“最多跑一次”改革不衔接的法律法规规章和规范性文件132部(件)，其中法律22部、行政法规33部、部门规章37部、地方性法规规章33部,省市部门规范性文件7件。按照不同层级权限整理出12张问题清单，已经上报浙江省、杭州市人大和政府。建议浙江省人大和省政府、杭州市人大和市政府尽快组织人员进行专项调研，对在全省或全市具有共性又在省市权限范围内的问题，应尽快加以研究解决。如在省、市职权范围内解决不了的问题，应及时上报中央，请中央统筹考虑解决。
事实上，深化“放管服”改革，涉及中央与地方权限调整的问题。党的十九大报告明确要求：“赋予省级及以下政府更多自主权。”为落实党的十九大的这一精神，建议全国人大常委会和国务院组织专门的调研组，深入调研中地关系，在开启全面建设社会主义现代化国家新征程中，提出进一步优化地方权力结构的改革方案，修改《地方政府组织法》，依法明确省级、地市级、县级和乡镇各级政府的职责权限，使地方各级政府权责明确，权责对等，为充分调动地方积极性和依法规范地方权力运行提供更为清晰、明确的法律依据。
(二)加强诚信体系建设
市场经济和现代社会都是以信用为基础的。如果没有诚信体系，市场经济和现代社会都将很难维系。
桐庐县在“最多跑一次”改革中，实行了信任管理，即充分尊重和相信市场主体的自治能力和诚信自律，编织起政府机关、服务机构与企业之间的信任网。很显然，要巩固这一改革成果，就必须加强诚信体系建设。
1. 建立法人的信用档案。建立法人的信用档案是诚信体系建设的重要的基础性环节。法人(公司法人、社团法人、公共法人等)是否讲诚信、守信用，都应在信用档案中记录下来，以便为信用管理奠定基础。
2. 设立法人的信用等级。现实中，法人的诚信程度是不一样的。为加强信用管理，需要设立法人信用等级(如一、二、三级)，同时规定每一等级的信用标准。
3. 定期对法人进行信用评估。法人的信用如何?处在什么等级?需要开展第三方定期信用评估。评估的间隔期没有通则，根据桐庐县的情况，可考虑三到四年进行一次。
4.构建对失信者的惩戒机制。根据法人信用档案和对法人的信用评估，需要构建对失信者的惩戒机制，使诚心者走遍天下，失信者特别是严重失信者寸步难行。
(三)加强事中事后监管
桐庐县通过信任管理、协同政府建设等诸多举措，走在了浙江省“最多跑一次”改革的前列，许多经验和做法对浙江全省和全国市县都具有重要的参考和借鉴意义。桐庐县要巩固这一改革成果，扩大改革成效，还必须进一步加强事中事后监管。事实上，“最多跑一次”改革对加强事中事后监管提出了新的更高要求。如果事中事后监管跟不上，“最多跑一次”改革的成效就有可能打折扣。
为防止和避免上述情况，建议桐庐县构建全方位的事中事后监管体系，即在充分发挥体制内监管主体作用的同时，特别要加强群众监督、舆论监督、民主党派和社会团体监督，使体制外监督与体制内监管有机结合起来，形成多主体、立体式的监督网络。
在当下，特别要加强对体制内专行监管之责的主体的监督，形成监督闭环，防止体制内监督主体的不作为和乱作为现象。
(四)不断提升公共服务质量和公平性，切实解决发展不平衡不充分问题
在“放管服”改革中，“放”和“管”都是手段，目的是为经济社会主体提供优质公共服务，以便为经济社会发展创造良好环境，同时维护和增进经济社会主体的合法权益。
党的十九大报告明确指出：“中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。”随着社会主义现代化建设的稳步推进，人民美好生活需要日益广泛，不仅对物质文化生活提出了更高要求，而且在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的要求日益增长。适应这一发展变化，桐庐县应在以下方面有更大作为：
1.在以往发展的基础上，着力解决好发展不平衡不充分的问题，大力提升发展质量和效益，更好满足桐庐人民在经济、政治、文化、社会、生态等方面日益增长的需要，更好推动桐庐的经济发展和社会进步。
2.更加重视政府公共服务职能，加大基本公共服务的投入，切实提高基本公共服务的质量和公平性，建设人民满意的高质量的服务型政府。
3.加强基层民主法治建设，实现自治、法治、德治“三治”一体。通过自治、法治、德治的有机结合，维护社会的公平和正义，促进社会的和谐与进步。
责任编辑：谢 庆
[作者简介]中共中央党校(国家行政学院)国家战略发展研究中心课题组。
