改革开放40年来，中国经济社会发生了深刻变革，作为上层建筑的国家治理也不断调整转变，取得了令世界瞩目的治理绩效，治理制度化进入了新阶段。

　　顶层设计改革理念的提出，体现出了紧迫感和自信心

　　对于我们党来说，当前改革存在着三个方面的挑战：首先，就改革遇到的问题来说，习近平总书记形象地指出：“容易的、皆大欢喜的改革已经完成了，好吃的肉都吃掉了，剩下的都是难啃的硬骨头。”这些问题给“摸着石头过河”式改革方式留下的空间和时间有限。其次，就改革的环境来说，国内凝聚改革共识难度加大，存在思想观念的障碍和利益固化的藩篱。国际社会对中国有压力，也有更大的期待，希望中国承担更多更大的国际责任。再次，就改革的过程来说，存在着碎片化和执行难的问题。在政策执行过程中，一些地区、部门“上有政策，下有对策”，使执行效果大打折扣。针对这些挑战，我们党提出要全面深化改革，而要全面改革、深化改革，就要加强改革的顶层设计。

　　顶层设计改革理念的提出，体现出了紧迫感和自信心。这种紧迫感，一方面来自对改革面临的难题困难的判断，另一方面来自我们党对实现发展目标的时间压力。邓小平同志在改革过程中多次谈到发展的阶段性目标，并提出了大致实现的时间。这些时间性目标成为党内制定重大决策的参考和依据。党的十八大以后，“两个一百年”的发展目标被进一步明确化。在全面深化改革的时间表上，到2020年重要领域和关键环节改革要取得决定性成果。习近平总书记指出，不断解决前面改革留下的难题，是“我们这一代人的责任”。而自信心，一方面来自中国改革开放40年来取得的巨大成就，另一方面来自2008年全球金融危机以来世界格局发生的重大变化。中国综合国力的大幅度提升以及在解决国际事务中的创造性举措，展现了中国制度的优势。

　　2013年11月，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，提出了国家治理现代化的总目标，这既是顶层设计理念的重要尝试，也是重要领域制度化改革的基础性和框架性文件。此后，中央全会又通过了“关于全面依法治国”等多个重要文件，确定了“四个全面”战略布局的顶层设计。2018年党的十九届三中全会通过的《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》，明确勾画了实现国家治理体系和治理能力现代化应该具有的制度形式以及实现路径。

　　党的十八大以来国家治理现代化制度化顶层设计的基本思路

　　从党的十八大以来的重要政治文本中，我们可以梳理出推进国家治理现代化克服体制机制障碍、提高制度整体效果的基本思路。

　　第一，实现国家治理现代化是对现有体制的完善和制度优越性的发挥。改革开放以来，我们党反复强调改革开放的目的是完善社会主义制度，将社会主义制度优越性发挥出来。尽管这个制度还不完善，也曾经遭受过挫折，但“社会主义制度总比弱肉强食、损人利己的资本主义制度好得多”，因此将“一天天完善起来”，“成为世界上最好的制度”。改革开放取得的成就无疑是对制度优越性的有力证明，这更坚定了我们党完善和发展中国特色社会主义制度的决心和信心。习近平总书记在谈到全面深化改革的总目标时指出，“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”，“这是两句话组成的一个整体”，不能将它们分开。“前一句，规定了根本方向”;“后一句，规定了在根本方向指引下完善和发展中国特色社会主义制度的鲜明指向”。

　　第二，通过党的领导这个制度优势来推进顶层设计，冲破改革中的体制机制障碍。集中力量办大事是中国的制度优势，这个优势背后的力量是党的领导。我们党之所以能够发挥这种作用，一方面在于其对自身理念的坚持，在多元的利益格局中具有超脱的地位，可以摆脱思想和利益的藩篱;另一方面在于其对政治领导权的有力掌控，可以提高行动上的统一性，克服部门和地区的利益阻碍。因此，我们党在中国的制度化建设中，一直扮演着设计者、推动者和维护者的角色。邓小平同志在改革开放之初谈到党和国家领导制度改革时就强调说，在中国这样的人口大国，没有一个具有“高度自觉性、纪律性和自我牺牲精神的党员组成的能够真正代表和团结人民群众的党”，进行统一领导，“是不可能设想的”。党的十九大报告以“不忘初心、牢记使命”的形式，重申了党的信仰和理念，并将“坚持党对一切工作的领导”列为新时代坚持和发展中国特色社会主义基本方略的第一条内容。党的领导作为中国的最大制度优势被写入了党章和宪法。2018年启动的深化党和国家机构改革，目的是完善党的“全面领导”制度。

　　第三，运用党的领导方式来重塑国家机构和社会组织，提高国家治理的整体效力。放权、分权问题一直是国家治理制度化的重点，以消除制度性约束，激发活力。党的领导作为政治领导在这个过程中并没有找到更合适的制度载体，以有效地嵌入到不断专业化的国家机构以及不断多样化的社会组织之中，提高国家治理体系的整体效力。国家治理现代化的重点放在集中、统一和统筹上，以解决部门主义、分散主义、执行难以及政治不忠诚等问题。党的十八大以来，领导小组体制的广泛采用和党组体制的加强就体现了创新党的领导方式统筹党政关系的努力。

　　第四，强调制度化进程的内生性，注重从历史传统和革命传统中汲取思想资源和制度学习对象。做事情要符合中国国情，是我们党在革命、建设和改革的过程中取得的宝贵经验。悠久的历史和丰富的治国理政经验是国情的重要内容。长期以来，如何对待这些历史资源一直存在着较大争论。党的十八大以来，我们党以更加积极主动的态度来对待这些资源。首先强调历史的连续性和不可分割性，并把挖掘和利用历史资源提升到“文化自信”的高度;其次则是从中汲取有益的东西，古为今用。习近平总书记在多个场合以不同方式表达过要重视学习和应用丰富的历史传统。而对于革命传统，则以“不忘初心”、传承“红色基因”的表述阐发其重要性和根本性。在更加重视本国传统的同时，习近平总书记对于国外的经验则保持了更加冷静的态度。他指出，要在独立自主的立场上把他人的好东西加以消化吸收，化成我们自己的好东西，但决不能囫囵吞枣、决不能邯郸学步。照抄照搬他国的政治制度行不通，会水土不服，会画虎不成反类犬，甚至会把国家前途命运葬送掉。这种对待国外经验的态度在党的十九大报告中有了更清楚的表达：“世界上没有完全相同的政治制度模式，政治制度不能脱离特定社会政治条件和历史文化传统来抽象评判，不能定于一尊，不能生搬硬套外国政治制度模式。”

　　与改革开放以来以“摸着石头过河”为主要特征的制度化方式相比，党的十八大以来的制度化有三个鲜明的特点：一是整体设计。除了有全局性的顶层设计方案外，各个领域都有自己的改革方案。任何改革都要方案先行，依法依规进行，即使是改革试点也是如此。二是明确的时间表。2020年、2035年、2050年成为制度化进程中的重要时间节点，各项改革都要以此进行规划推进。三是重视执行。习近平总书记认为，制度执行力、治理能力已经成为影响我国社会主义制度优势充分发挥、党和国家事业顺利发展的重要因素。为了推进执行，我们党丰富了责任制内容，加强了政治巡视和相关督查，并对各级官员提出担当作为的要求。

　　中国国家治理的制度化正在朝着成熟稳定定型的方向前进，变革依然是其鲜明的主题。在今后的发展进程中，如何保持制度化的动力，凝聚制度化中各主体之间的共识，在完善制度的同时保持制度的灵活性，将形式和程序上的制度内化为理念中的制度，平衡国际期待与国内需求的关系，解决关键行为者与制度的关系等问题，依然需要得到理论的解释和实践的回答。这不仅需要坚定制度自信，还需要不断进行制度自省。

　　(作者为中央党史和文献研究院研究员)