人民调解作为一项制度，是我国特有的一种纠纷解决机制，不仅承载着人民群众对和谐和睦的期待，而且自诞生之日起就处在法律的框架之下，是预防和化解矛盾纠纷、维护社会稳定的第一道防线。

　　人民调解以调解民间纠纷为主要任务，具有群众性、自治性等特点，并接受行政、司法机关的指导。不仅是诉讼的补充，而且有着自身的独特优势和广泛的社会需求，反映了重和睦的民族精神，是受到国际公认的“东方经验”。

　　调解息讼的司法传统

　　孔子说，“听讼，吾犹人也，必也使无讼乎”，这里表达的是儒家“无讼”的理想追求，强调人与人之间和睦相处，即使有纠纷，也应通过中间调停或双方协商解决，而不轻易诉诸官府，动用公力救济。事实上，我国古代法律并非一味强调刑罚，也同时注重通过柔性手段来达到息讼的价值和目标。调解就是其中的最重要表现。调解在我国古代被称为“调处”“和对”，适用的案件范围主要涵盖婚姻、债务、土地和斗殴等产生的民事纠纷及轻微的刑事案件。

　　清朝时期，调解的形式逐步多样化和规范化，《牧令全书》说：“公庭之曲直，不如乡党之是非。”当时还诞生了一种特别的调处形式——官批民调：当案件进入官府诉讼程序时，官府认为情节轻微，或事关亲族关系、伦理道德、社会风俗，不需要或者不适合公开传讯的，就指派保甲、亲族、乡绅等组织或人员进行调处，这具有显著的官民合作特色。

　　传统的调解机制之所以能够发挥实效，不仅因为调解方案的便民公正，还来自调解者的权威和资源优势，尤其是在调解方案的执行上具有的优势。一方面，在我国传统社会，家法族规、乡规民约和行业规程对民众具有较强的约束力，被执行人往往是比较愿意配合调解的;另一方面，民间纠纷调解者熟悉当事人的个性和争讼的缘由，其调解方案往往能够切中肯綮，也能较好地避免被执行人财产状况不明或发生逃赖行为的可能。

　　人民调解的制度化

　　不同于纯粹的、自发的民间调解活动，人民调解作为一项制度，自诞生之日起就置于法律的框架之下，是预防和化解矛盾纠纷、维护社会稳定的第一道防线。

　　在我国，制度化的人民调解诞生于抗日战争时期。谢觉哉指出：“调解的方式，最主要的是群众自己调解，因为他们对事情很清楚，利害关系很密切，谁也不能蒙哄谁。占便宜、让步，都在明处。”陕甘宁边区、山东抗日根据地、晋察冀边区等相继设立了调解组织，并且称之为“人民调解委员会”，这一名称沿用至今。

　　新中国成立后，中央人民政府政务院在《关于加强人民司法工作的指示》中明确指出：“人民司法工作必须处理人民间的纠纷，应尽量采取群众调解的办法以减少人民讼争。”1954年《人民调解委员会暂行组织通则》首次在全国范围内以法规的形式对人民调解制度作出了规定，标志着人民调解制度在新中国的确立。《人民法院组织法》《民事诉讼法》在基本法层面对人民调解予以规定。1982年《宪法》将人民调解制度作为基层自治的组成部分，并将人民调解委员会定性为基层群众性自治组织。2010年，《人民调解法》颁布，标志着人民调解进入了一个新的发展阶段。

　　人民调解制度的发展

　　与传统的人民调解相比，今天的调解具备以下新的特点。

　　人民调解组织的多样性与专业化。在传统人民调解制度中，人民调解的主体主要是村委会和居委会的人民调解委员会。《人民调解法》规定，除了村民委员会、居民委员会设立人民调解委员会，企业事业单位根据需要设立人民调解委员会之外，乡镇、街道以及社会团体或者其他组织根据需要也可以设立人民调解委员会。在实践中，人民调解委员会形式多样。除了在村委会、居委会、街道、乡镇设立人民调解委员会外，在区县也设立了人民调解委员会。在基层法院、派出所等处理矛盾纠纷比较集中的部门设立人民调解工作室。同时，随着特定行业矛盾纠纷的增多，一些地方设立了环保纠纷人民调解委员会、医患纠纷人民调解委员会、道路交通事故损害赔偿纠纷人民调解委员会，进一步推进专业化、行业化人民调解工作。

　　人民调解队伍的职业化。在传统人民调解制度中，人民调解员局限于村民委员会成员、居民委员会成员及群众选举产生的公民。现在，人民调解员由人民调解委员会委员和人民调解委员会聘任的人员担任，人民调解队伍的选任、职责、管理等各方面都有制度化的规范和要求。

　　人民调解协议的合同效力。现在，人民调解协议具有合同效力。经人民调解委员会调解达成的调解协议，具有法律约束力，当事人应当按照约定履行。这里的“法律约束力”，并不是指人民调解协议可以直接成为执行依据，实际上还是指的合同效力，如一方当事人不履行调解协议，另一方可以向法院起诉，请求履行人民调解协议。

　　人民调解与诉讼的有效衔接。在传统的人民调解制度中，人民调解与诉讼是无涉的。而在当前的制度下，人民调解与诉讼实现了有效衔接。2009年最高人民法院颁布的《关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》规定，经人民调解委员会对民事纠纷调解后达成的具有给付内容的协议，当事人可以按照法律的规定申请公证机关依法赋予其强制执行效力，且可以作为执行依据。对于具有合同效力和给付金钱、有价证券的人民调解协议，债权人可以根据规定向有管辖权的基层人民法院申请支付令。人民调解司法确认机制的建立与完善，强化了人民调解的效力，实现了司法与非诉调解之间的有效衔接，更加激活了人民调解的活力与生机。

　　非诉讼纠纷解决方式是矛盾纠纷多元化解机制的重要方面。在当今各国兴起的ADR(Alternative Dispute Resolution，“替代性”纠纷解决方式)运动，反映出许多国家都在高度重视调解并努力提升调解的法律地位及利用率。在多元化纠纷解决机制中，人们的诉求多样化，可选择的解决纠纷途径也更加多样化，作为立足基层的人民调解，在继承我国优良传统的同时，也应进一步完善引导机制，使当事人能够更加便利地获得人民调解服务。一是要加强人民调解与其他矛盾纠纷化解方式的良性互动。既要加强社区人民调解与行业性、专业性人民调解工作的衔接，又要加强与仲裁、信访、自我协商等方式的衔接。二是加强人民调解队伍建设。人民调解工作保障主要来自政府的财政保障，但目前的保障水平还难以满足专业人才的待遇要求，而且大规模地聘请专业人才加入人民调解员队伍也确实存在客观难度。可以考虑建立专业人员咨询制度，引导各类专业人员参与人民调解工作，同时完善相应的咨询程序和指导方式，确保调解结果客观公正，提高人民调解组织调解疑难复杂矛盾纠纷的权威性。■