[中图分类号] D63 [文献标识码] A
行政审批制度改革涉及政府部门的权力结构优化和职能调整，被看作是政府的“自我革命”和行政管理体制改革的有力抓手。因此，伴随改革开放进程的不断推进，中央政府和地方政府都着力推进行政审批制度改革。对于中央政府而言，其主要出发点是通过调整优化政府职能，释放改革发展活力，促进国家治理体系和治理能力现代化。对于地方政府而言，则希冀通过行政审批制度改革为区域发展赢得更为广阔的空间。实践证明，自行政审批制度改革启动以来，其总体进展是顺利的，效能亦初步显现，改革活力和发展动力都得到一定程度的激发。但是，同经济社会发展的客观需求相比仍存在差距，尤其是在一些重点领域还面临突出顽疾，亟须寻求有效突破。
一、改革开放以来行政审批制度改革的演进过程及总体进展
作为公共资源的配置方式，行政审批是公共权力在公共事务治理中的现实应用，也是政府实施公共管理的一种方式。既然是一种政府管理方式，那么在很大程度上可以将行政审批制度改革视为公共权力结构的调整和优化。但是，因为受经济社会发展水平、政府职能调整优化取向和历史文化传统等因素的影响，行政审批制度改革在不同的国家、不同的发展阶段有着不同的目标定位和基本诉求。这正是行政审批制度改革于改革开放之后起步的重要原因。当然，从其时代背景看，行政审批制度改革主要源于改革开放在释放经济社会发展活力的同时，倒逼着人们对权力结构进行调整和优化，以解决市场经济发展过程中的审批事项过多过滥妨碍市场机制作用有效发挥、审批行为不规范导致权力寻租等问题。正如此，中央政府于20世纪 90年代着手进行行政审批制度改革。
(一)起步阶段：点式推进和“两轮驱动”
行政审批制度改革，最早谋划于2001年 9月。此时，国务院成立行政审批改革工作领导小组。这标志着行政审批制度改革工作全面启动。随后，在2002年11月，国务院提出：“要按照完善社会主义市场经济体制的目标和建立廉洁、勤政、务实、高效政府的要求，进一步转变政府职能，继续深入推进行政审批制度改革。”[1]并取消了789项行政审批项目。这次取消部分行政审批事项给全国经济社会发展带来了巨大的释放效应。半年之后的2003年2月，中央政府再次迈出步伐，取消行政审批项目406项，改变管理方式的行政审批项目82项。至此，国务院共取消和调整了1300项行政审批项目，市场活力得到明显激发。2004年5月，国务院又对行政审批项目进行了全面清理，再次取消和调整495项行政审批项目。同时，审时度势地颁布施行了《中华人民共和国行政许可法》。[2]随后，经过不断调适，2007、2010、2012年，中央政府先后分3批次取消和调整行政审批项目。这3次调整共计取消和调整行政审批项目684项。其中，取消412项，调整201项，下放管理层级71项。
(二)深化阶段：点面结合和“三位一体”
如果说起步阶段，中央政府对行政审批制度改革的谋划主要侧重于调整政企关系，在党的十八大之后则发生了显见变化：从点式推进走向点面结合，从放和管“两轮驱动”到放管服 “三位一体”全面推进，带来这一变化的顶层设计发生在2013年。此时，中央层面具体组织实施行政审批制度改革的部门由监察部调整至中央编办，国务院审改办亦设在中央编办。这一举措被看作是中央对行政审批制度改革作出的崭新顶层设计。与之相配套的是，在这一年，国务院先后3次下发取消和下放行政审批项目的决定，共计取消和下放行政审批项目211项。在新顶层设计的推动下，2014年和2015年，国务院共计取消和下放行政审批事项268项，取消非行政许可审批事项49项，将84项非行政许可审批事项调整为政府内部审批事项。到2016年，中央政府各部门共取消和下放行政审批事项618项，占原有审批事项的36%。这意味着，本届政府在履新之初承诺的于中央层面取消1700多项审批事项的目标实际上已经提前完成。不过，尽管如此，行政审批制度改革的脚步并没有因此停止。在这个过程中，一个具有创造性的举措就是2015年5月6日的国务院常务会议决定彻底取消非行政许可审批。自此，“非行政许可审批”彻底走向终结。
中央的统一部署有力推动了地方政府积极探索行政审批制度改革。以江苏为例。江苏在2000年左右就试水行政审批制度改革。经过不断摸索，省、市、县三级政府不断压缩行政审批事项。经过多轮清理，省级行政审批事项从原来的2100多项减少到375项，实际取消下放调整数占原行政审批事项总数的56.9%。2018年又新增取消下放审批事项133项。截至目前，省级部门下放管理权限1200多项，省级行政事业性收费项目减少到150多项。特别是党的十八大以来，江苏在行政审批制度改革方面作出了一系列全面深入、行之有效的探索。其集大成者就是“517改革”和相对集中行政审批权改革两大方面。
所谓“517改革”就是，构建“5张清单、1个平台，7项相关改革”的改革架构。其中，5张清单就是，大力精简行政审批事项,建立行政审批事项目录清单;全面梳理政府职权,建立政府行政权力清单;深化投资审批制度改革,建立投资审批“负面清单”;清理项目资金,建立政府部门专项资金管理清单;减少收费项目,建立行政事业性收费目录清单。1个平台就是，打造网上办事大厅和实体大厅“线上线下、虚实一体”的政务服务平台。7项改革就是，落实强化事中事后监管、推进监管执法体制改革、促进社会组织健康发展、推行政府购买服务制度、全面推行政府绩效管理制度、健全责任追究制度、深化地方政府机构改革。这是省级层面首次针对简政放权、优化政府职能作出的系统化设计。
所谓相对集中行政审批权改革就是，按照中央编办与原国务院法制办联合印发《相对集中行政许可权试点工作方案》在南通市、盱眙县等地作出的改革试点。这项改革从机构设置、流程再造、机制优化、人员管理等方面作出了全方位的探索。鉴于江苏实践探索的典型意义，国务院总理李克强同志在2016年多次作出肯定性批示。
二、当前行政审批制度改革面临的三大突出难题
总体上看，行政审批制度改革在中央政府的统一部署和地方政府的积极回应下，取得了显著成效。但是，改革举措“分散化、碎片化”“放得不完整、接得不顺畅、管得不到位”的问题仍然存在。特别是多头多层审批、重审批轻监管、自制信息孤岛这三大难题依旧成为横亘在行政审批制度面前的顽疾。
(一)多头多层审批
审批本质上是政府依托公共权力对公共事务实施审查，进而作出是否符合执行条件的过程。而权力又具有扩张性和自利性，一切有权力的人都容易滥用权力直到遇有界限的地方才停止。这不仅仅是一个一直为人们所讨论的学术命题，而且已经成为实实在在的历史教训。行政审批制度改革亦是如此。它在本质上是不同层级政府之间以及政府与公众、企业、社会组织等主体之间的权力结构调整与变革，而不仅是审批流程的变化。因此，近年来中央政府一直强调要推动权力结构优化。然而，囿于权力自身的扩张特性，再加上一些地方政府在审批权限界定和配置方面不同程度地存在职能划分不清的问题，致使行政审批制度改革进展不尽如人意。其中，最突出的问题就是多头多层审批问题始终未得到有效破解。比如，一个项目，县里批、市里批、省里还要批。有的项目则是审核在县里，评估到省里，论证又在市里，需要轮回盖多个公章，如同“踩高跷”。这种情况一直饱受诟病，并直接导致行政审批明减暗增、上减下增的问题。比如，“有些部门和地方对审批事项进行‘打包’或者‘拆分’，‘把废弃的项目做成膨化饼干’，一项做成好几项，把要保留下来的项目做成‘压缩饼干’，把好几项压成一项。”[3]诸多方面的数据表明，多头多层审批不仅使一些部门利用审批不断扩权扩力，而且形成了一个变相的利益链条，致使行政审批制度改革徘徊不前。
(二)重审批轻监管
从行政审批的本质要求看，审批与监管二者缺一不可。所以，中央政府多次强调在取消和下放权力的同时要加强监管，从事前审批转向加强事中事后监管。也就是说，简政放权绝不是一放了事、袖手不管。实际上，“放”和“管”同样重要，“放”和“管”的两个轮子要一起转，该管的还得管，而且要管好。然而，现实中以批代管、只批不管、该管不管、批管脱节的问题在很多地方普遍存在且较为严重。事故引致监管、媒体曝光引起监管的“救火式监管”和节假日集中监管、重大活动保障性监管的“应景式监管”等等，折射出的就是一些地方重审批轻监管而导致的监管乱象。比如，有些地方以为凡是通过监管环节的事项都可以“终身免检”。于是，就画上了监管句号，获得了免检特权，不再实施监管。事实证明，情况远非如此。这些问题已经成为行政审批过程中的“中梗阻”和“最后一公里”难题。
(三)固守信息孤岛
在信息化社会，行政审批需要借力网络信息技术的支撑。但是，有些部门却把系统信息平台当作权力扩张的工具，把一个个端口变成权力的哨位，通过把持端口不对外开放这一“要塞”把权力固化在本部门，进而使这些端口演变成阻碍行政审批的信息化孤岛。诸多方面的数据表明，这是当前行政审批制度改革中的突出障碍。2017年8月，笔者在江苏、浙江、湖北等地调研期间，一些受访者在谈及行政审批制度改革难点症结时就提出，信息不共享、各搞一套是最大的技术障碍。一段时间广受诟病的“精准扶贫变成精准填表”的问题，在很大程度上就是对这种信息孤岛问题的折射。表面上看，信息孤岛是行政审批的操作技术问题，但实际上是部门本位主义思想在作祟。正所谓，“触动利益比触及灵魂还难”。依仗于部门掌控的信息垄断权，一些部门借机形成并日益固化自身的部门利益。其结果是使原本可以在同一平台上实施的联动式审批无法实现，有时甚至滋生新的障碍。总之，部门之间的信息封锁已经成为深入推进行政审批制度改革的技术壁垒。
三、寻求行政审批制度改革的有效突破
对于行政审批制度改革，当前的焦点问题显然已经不是要不要改革，而是如何富有针对性地寻求有效突破。基于此，理应从四个方面作出有效突破。
(一)明晰改革深化的基本方向，达成思想共识
行政审批制度改革说到底是政府自身的革命。促使它向纵深方向推进，前提在于思想上达成共识，努力从思想上破除阻力。基于此，要从三个方面凝聚共识。一是明确推进行政审批制度改革的出发点何在。实践证明，行政审批制度改革的出发点不是为了限制政府作为，而是为了优化区域发展环境，以减少政府的权力去换取市场的活力，最终形成改革发展的强大动力。二是瞄准突出问题。坚持问题导向是行政审批制度改革必须坚守的基本方略。当前推进行政审批制度改革需要紧紧抓住群众反映的突出焦点问题。比如，改革思路要从控制数量向提升质量转变，不能仅从取消和下放的审批项目数量上评判改革效度，而应从质量上审视改革的成效，看审批程序是否更简便、成本是否更低廉、下放权力是否更具“含金量”，审批时间长、中介服务多、盖章多、收费多、材料多的“一长四多”问题是否真正得到有效整治。三是树立系统性思维。行政审批制度改革是一项复杂的系统工程，涉及中央、省、市、县等多个层级。因此，要从系统性设计的角度加强统筹谋划，使行政审批制度改革与政府机构改革及政府职能转变统筹进行、一体谋划，特别是要以省为统筹单位，做到全省意愿一致、政策一致、步调一致，努力形成部门力量整合、上下意见一致、整体推进、规范运行。
(二)瞄准关键领域关键环节，形成有效突破
如前所述，当前行政审批制度改革亟须寻求焦点问题的实质性突破，着力解决群众和企业反映的“老大难”问题，敢于触碰并解决改革进程中的瓶颈、梗阻、堵点等“硬骨头”。基于此，应在重点领域形成有效突破。一是重点行业的审批改革应有突破。比如，消防评估验收、药品医疗器械审批等跟企业生产直接相关的审批，要从方便企业出发，适当下放审批权限，优化流程，缩短时间。对这些领域的审批，政府要把主要精力放在监管而不是审批上。二是重点领域的审批程序要有效调整。比如，工程建设领域的审批改革，可以通过多规合一、多图联审、多评合一、联合踏勘、联合验收、区域性评估的创新做法，实现行政审批全流程提质增效。土地出让领域的改革则可以提前统一开展地质、气象、文物、环保等方面区域性评估，以减轻企业负担。三是集中精力清理中介机构。针对有些中介机构存在借机敛财、搞权力腐败的问题，要通过与主管部门脱钩、斩断利益关联、实行财务独立、人员分开、走向市场的方式，促使中介机构转职能优化服务。一般而言，对于必须由行政机关行使的权力不得转交给中介机构。对行业协会开展的各类评比活动和收费项目及标准，相关部门要严格审查。对于确实可以开展的评奖活动，要由相关职能部门自行开展。对于那些可以开展也可以不开展的活动，则要严格控制。
(三)健全完善配套举措，形成闭合链条
过去行政审批制度改革的主要问题是缺少配套举措，无法形成闭合链条。这说明，在推动行政审批制度改革朝纵深方向发展的过程中，要加强相关配套制度建设，形成稳固扎实的闭合链条，充分激发改革的协同效应，真正实现“放得实、接得住、管得好”。配套措施来自哪里?其一，加强事后监管。事前审批只是行政审批的一个组成部分，比审批更重要的是监管。这说明要根据不同的事项和风险类别，通过随机抽查、联合抽查、专项督查、事后稽查等方式，对取消和下放的事项，开展跟踪监管，把该管的管住管好管到位，防止下放之后的乱为、失控。其二，重视信用体系建设及其影响。社会信用体系是开展行政审批的重要依托力量，对于一些失信的部门或个人可以在审批环节加以甄别和规制。这是推动行政审批的有力抓手。因此，有必要从省级层面整合各类信用信息平台，尽全力形成信用采集、整理、储存、应用等一体化的信息信用平台和负面信息披露制度及守信激励制度，以最终实现“守信者一路绿灯、失信者处处受限”的目的。其三，提升基层政府审批监管能力。行政审批制度改革过程中有大量事务下沉到基层。这就要求县市区政府、乡镇政府具有相应的承接能力，能接得住上级转移下来的权力和服务项目。为此，可以通过业务培训、保障人财物等方面来提升基层政府的承接能力。必要时，还可以鼓励基层政府通过购买服务的方式解决相关难题。
(四)借力信息技术，推动改革纵深拓展
信息化社会的来临，对行政审批制度改革来讲是一把“双刃剑”。因此，要发挥网络信息技术的积极作用，为行政审批插上现代科技的翅膀。在这个过程中，重点是加快建立全省乃至全国统一的电子政务服务网，打造横向到边、纵向到底的政务服务网络平台，通过网络实现服务预约、办理、查询、核对等业务，真正做到“让数据多跑路、让群众少跑腿”的效果。在网络平台建设过程中，关键之处则是割除信息孤岛，让部门、系统、地区之间能实现信息共享，避免信息使用上的重复劳动，最大限度地便利审批部门、便利群众。
参考文献
[1]国务院关于取消第一批行政审批项目的决定(国发〔2002〕24号)[EB/OL].中国机构编织网，http://www.scopsr.gov.cn/xzspzd/gghg/2002/201510/t20151023_281811.html.
[2]关于保留非行政许可审批项目的通知(国办发〔2004〕62号)[EB/OL].中华人民共和国中央人民政府网，http://www.gov.cn/zhengce/content/2016-05/30/content_5078063.htm.
[3]刘俊,等.人家都没改，就你们认真改革——审批改革十年博弈路[N].南方周末，2012-9-13.
