一、背景

　　株洲作为国家重点建设的老工业城市之一，一直以重化工业为主导产业，“高投入、高能耗、高排放”的发展模式给株洲带来诸多荣耀的同时，也给生态环境带来极大的破坏。在2003年和2004年，株洲曾连续两次出现在“全国十大污染城市”之列。环保部门单打独斗的情况十分突出，其他有关部门环保责任不落实与畏难松懈、推诿扯皮情况并存，导致城市扬尘管控、黄标车淘汰、入河排污口及饮用水源地监督管等工作推进缓慢，仅凭环保部门一己之力难以推动，急需进一步构建齐抓共管大环保工作格局，形成生态环境保护的合力。

　　为推进环境保护共治，摘掉这顶“污染”的黑帽，株洲以获批国家“资源节约型和环境友好型”两型社会试验区为契机，自我加压，通过构建政府、企业、群众、社会多元共治的大环保格局，探索一套卓有成效的推进绿色发展、环境保护的制度体系和工作机制，以完善的机制推进生态文明建设长效化,为转型升级、绿色发展提供制度保障。

　　二、主要做法

　　(一)建立环境保护“党政同责”机制。高位推动牢牢抓住党政领导这个关键少数，及时将环保工作进行层层压实。一方面，建立环境保护委员会。2014年，在国家环保部的帮助下，株洲在全国率先成立了环境保护委员会，市委政府主要领导任正副组长，相关单位负责人为成员。建立和完善了相关规章制度，形成了市环委会牵头抓总，各成员单位和有关部门通力协作、齐抓共管的工作格局。另一方面，建立责任体系。株洲出台了一系列规章制度，进一步完善株洲生态文明建设领域“四梁八柱”制度框架。

　　(二)建立环境保护“一岗双责”机制。株洲是全国环保督察制度的发源地，2013年株洲争取国家环保部在株洲开展了为期6个月的全国首个环保综合督查试点，在环保部华南督查中心指导下，取得了丰硕成果。为夯实大环保工作基础，建立长效工作机制，株洲先后出台了《株洲市环境保护综合监督管理职责》、《株洲市环境保护工作职责规定》、《株洲市党政领导干部生态环境损害责任追究办法实施细则》。在2018年初，株洲再次修订了《株洲市环境保护工作职责规定》，增加了党委部门、法院、检察院等机构的职责，确保了环保工作责任全覆盖、无死角，形成了环保工作多级联动、各负其责的工作态势。

　　(三)建立多层级环境保护常态化考核机制。分四个层次考核：第一个层级，是对县市区政府的考核。从2016年开始，将县市区环境保护工作列入市委、市政府绩效考核内容，将县市区政府环保绩效考核的分值权重由60分提高到95分。实行考核奖惩兑现，设立2000万元奖励资金，每月考评排名第一的县(市)区，奖励100万元，末名的罚50万元。连续两次排末名的，党政主要负责人由市委、市政府主要领导约谈。第二个层级，是对市直部门的考核。扩大考核范围，将环保考核从县市区扩大到市直部门，2017年株洲先后制定了《株洲市环境保护委员会成员单位考核办法》、《株洲市环境保护委员会成员单位2017年度考核细则》，将市环境委员会成员单位环保目标完成情况纳入全市绩效考核体系，明确17个A类单位和20个B类单位共性指标和个性指标考核要求，在全省属首例。第三个层级，是对业主考核，实行推行量化考核机制。在主要街道、重点市场实行百分量化日考核计分办法，对经营户卫生状况、经营秩序进行逐日考核计分。将考核分与租金挂钩，分值越高租金越少，分值越低租金越高，分值降至底线，取消承包资格，充分调动业主参与环境治理的积极性。第四个层级是对农户的考核，推行“大评小奖”。按清洁、较清洁和不清洁评定等次，将评比结果进行公示，对清洁户给予价值10-20元的小额物资奖励。

　　(四)建立环境保护网格化监管机制。一是构建监管网络。2017年4月，株洲出台了《株洲市环境保护网格化监管实施方案》，建立“属地管理、分级覆盖、责任到人”的网格化环境保护监管体系，整合环保与安全生产监管、社会综合整治网格化平台的资源，形成统一队伍、统一保障、统一网格，分开考核工作模式，切实解决了“防区怎么划、划了怎么站、站了怎么看、看了怎么算”的问题。二是创新监管考核理念。2017年12月，出台了《株洲市环境保护网格化监管考核办法》在全国率先提出“12分制”考核制度，进一步明确了14种情形的考核计分办法，并将考核结果纳入年度市委、市政府年度绩效考核内容。三是创新监管方式。2017年株洲以环境网格化监管为基础，健全了第三级网格(乡镇、街道一级)和村一级的环境监管机制，大力推进了环保与安全生产、河长制、综治维稳等监管网格化平台的资源整合试点，形成“统一网格、统一队伍、统一保障、分开考核”的工作模式，打通了环保监管“最后一公里”。同时，充分发挥“互联网+环保”作用，在全省首个使用“互联网+”技术监控污染物治理设施，对85家企业的各类环保设施安装智能电表99套，对建筑工地安装在线监控，并在主城区30平方公里内新建PM2.5监测设备30套，及时对排污企业实施动态监控，实现环境监管由人工现场检查向智能预警转变。

　　(五)建立环境案件联动机制。一方面建立环境案件环保、公安联动机制。出台了《关于加强环境保护执法联动工作的意见》，在全省成立了首个市级公安部门驻环保工作联络室，随后实现市县市区全覆盖。另一方面建立环境案件环保、检察联动机制。及时出台《关于设立株洲市人民检察院驻市环境保护局检察联络室的意见》，2017年6月29日，株洲市人民检察院驻市环境保护局检察联络室正式挂牌，所辖9个县市区实现检察驻环保联络室全覆盖。

　　(六)建立市级环境保护督察机制。出台了《株洲市环境保护督察实施方案(试行)》，成为全省率先建立市级环境保护督察制度的地级市。2018年4月底计划选取2个县市区开展市级环保督察，重点督察地方党委政府对中央、省、市环保决策部署的落实、突出环境问题的整治、基层环保能力建设等情况，倒逼各级各部门切实将环保“党政同责，一岗双责” 落到实处。

　　(七)建立向人民代表大会报告环保工作机制。严格按照《环保法》要求，落实了向人民代表大会报告环境保护工作制度，2016年株洲在全省首先向人民代表大会报告环保工作。《株洲市2016年环境保护工作开展情况和2017年工作计划草案的报告》同《株洲市人民政府工作报告》一同报告、一同审议、一同表决。

　　三、主要成效

　　通过改革生态环境监管体制，株洲市生态文明走入了生态文明新时代。

　　(一)齐抓共管的“大环保”格局基本形成。以文件固化责任，以制度强化担当，做到了各负其责，各司其职，实现了环保工作从环保部门一家“单打独斗”到“多方联动、多级负责”的根本性转变。

　　(二)环境执法形成震慑。株洲环保、公安、检察部门之间建成良好的沟通、协作机制，环保行政执法和环境司法衔接机制实现了无缝对接，加快了环境违法案件查处的速度与力度。2017年，全市环保立案处罚数、移送公安案件、罚款金额等同比均有较大幅度增长，全年环保立案343起，处罚金额达1197余万元，刑事拘留16人，分别较往年同期增长了173%、285%和128.6%，企业守法意识持续增强。

　　(三)生态环境持续改善。全市生态环境承载力不断提升，环境质量不断改善。市区空气质量优良天数(按新标准)从2013年的214天上升到2017年的272天，增加了58天;2017年PM10、二氧化硫年均浓度值较2016年同期分别下降1.2%、24%。湘江水质从国家III类标准提升到II类，市区集中式饮用水源水质达标率持续保持100%。全市未发生重大环境污染事故，环境安全得到有效保障，天蓝地绿水清成为了常态。

　　四、改革体会

　　构建大环保格局之所以能取得如此好的效果，我们主要有以下几点体会：

　　一是要坚持一把手抓。如果“一把手”这个“关键少数”认识充分、高度重视，自上而下地抓生态文明，整个干部队伍自然随令而行，从而带动社风、民风的改变，生态文明体制改革必然顺风顺水;反之，领导干部隔空喊话，不管不问，生态文明必然“靠边站”，体制改革就会“不出门便夭折”。抓住“一把手”这个“关键少数”，用好“问责”武器，方案才会遍地生根发芽，蓬勃发展。近年来，株洲市市委书记坚持生态文明重要改革亲自部署、重大方案亲自把关、关键环节亲自协调、落实情况亲自督查，如，株洲市每年召开大环保会议多达8次以上，均由市委书记主持召开;今年5月，书记又亲自主持召开了全市生态文明建设暨污染防治攻坚战大会，部署任务。

　　二是要坚持以系统集成思维谋划改革。环境保护工作，涉及面广，只有以系统化、集成化设计制度，才能真正建立起生态保护的“四梁八柱”。株洲市为构建大环保格局，先后出台了20多个文件。

　　三是要坚持联动协作。只有各部门联合起来，密切配合，通力协作，才能形成强大合力，打赢碧水蓝天保卫战。如2017年，株洲召开大环保部门联席会议11次，研究18个重点专题，解决了矿区修复、绿心工业企业退出、湘江采砂治理等30多个问题。