[摘 要]我国农地存续是各级政府尤其是地方政府所应提供的最基本的一项公共产品或公共服务，也体现了政府消除土地资本化负外部性的职能要求。无论是城镇化带来的农地存续的现实压力，抑或是农地存续治理的当前困境，都反映出长期以来各级政府尤其是地方政府在制度供给、政策供给、财政供给、资源供给和治理力度上的短板与缺位。乡村振兴作为战略性顶层设计的确立，进一步强化了农地存续的基本公共产品性质，农地存续治理应回归政府公共性职能的基本面，健全“政治锦标赛”而非“经济锦标赛”的激励与约束机制，并基于供给侧改革“补短板”的要求，完善制度、财政与资源供给，推进农地存续治理的思路与方法创新。

　　[关键词]乡村振兴战略;农地存续;政府治理;政府职能;负外部性

　　[中图分类号]C911 [文献标识码]A [文章编号]1008-9314(2018)01-0055-07

　　福建师范大学王洪元助理研究员对本文的数据收集整理提供了支持。

　　[收稿日期]2018-01-10

　　[基金项目]国家社科基金项目“我国土地红利的分配正义及其实现机制研究”(13BZX075)

　　[作者简介]曾盛聪，福建师范大学公共管理学院院长、教授，博士研究生导师。

　　一、问题的提出

　　基于中国的特殊国情，农地保护历来都是我国的基本政策，不仅关系我国的粮食安全，而且深刻影响我国社会稳定。习近平强调指出：耕地这件事绝不能有闪失，要像保护大熊猫一样保护耕地。[1]党的十九大报告提出实施乡村振兴战略的总体布局，强调建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，“要确保粮食安全，把中国人的饭碗牢牢端在自己手中。”[2]显然，在党和国家领导人讲话以及顶层设计的政策文本中，农地保护的重要性历来被高度重视，农地存续治理从来就是各级政府治理最重要、最核心的组成部分，对于推进乡村振兴战略和确保“中国人的饭碗牢牢端在自己手中”具有特殊战略意义。

　　近年来，我国以人为核心的城镇化和城乡融合发展的基本方向摒弃了单纯追求经济增长和规模扩大的粗放发展模式，但城镇化必然要通过城镇面积拓宽来实现，因此，仅从这一点来说，城镇化不可避免地形成了与农地存续的直接博弈，“征地扩城”客观上对“土地农用”构成压力机制，把土地开发利用中的农地存续治理问题置于更加焦灼的位置。加之，部分地方政府在推进城镇化和城乡融合发展中基于自利性、短视性思维，显性绩效诉求往往获得强调，而公共性、战略性考量则易被忽略，致使农地保护本应作为地方政府最基本的一项公共服务的治理安排被束之高阁。如何实现城镇扩张与农地存续的相互统一，考验着各级政府尤其是地方政府。党的十九大明确提出乡村振兴战略，从发展方向上确立了“乡村”作为整体范畴与现实存在的长期性。对于各级政府尤其是地方政府而言，要推进乡村振兴战略，建立健全城乡融合发展的体制机制和政策体系，就不能不聚焦农地存续治理的问题，需要实现农地存续治理的可持续和长效化。

　　二、农地存续治理：基于政府职能的规范分析

　　政府职能的规范分析是公共行政的理论基础，也是现代政府治理的理论基础。世界银行《1997年世界发展报告：变革世界中的政府》指出：“在世界各地，政府正成为人们注目的中心。全球经济具有深远意义的发展使我们再次思考政府的一些基本问题：它的作用应该是什么，它能做什么和不能做什么，以及如何最好地做好这些事情。”[3]根据澳洲著名公共行政学者欧文·休斯的观点，“现代经济社会也是政治社会，离开政治体制为其制定游戏规则和经济生活框架，经济体制根本无法运行”。“我们不能依赖于竞争性力量来防止资源浪费、保护自然环境不被恶化并确保后代的利益不致受损”。因此，提供经济基础、保护自然资源等都属于现代政府的基本职能。[4]

　　从政府职能的角度看，实现农地存续可谓当代中国各级政府的最重要、最基本的公共产品或公共服务，具有战略性、长远性和根本性，因此是各级政府尤其是地方政府最重要的治理活动。然而，在当前中国政府治理视域中，农地存续治理往往从国家战略高度被人们认识，而作为各级政府尤其是地方政府最基本、最重要的公共产品供给治理活动却易被人们所忽视。基于中国的特殊国情，农地保护具有与国防、外交等公共产品相类似的宏观战略意义，是一种纯公共产品。它们的相异之处在于农地存续治理不仅存在于中央政府层面，而且还需要各级政府尤其是地方政府贯彻落实和有效推进。因此，农地存续治理无疑是政府职能的基础性内容与要求。面对这种全局性、战略性的纯公共产品，各级政府同样需要追问并回答自身的作用应该是什么，能做什么和不能做什么，以及如何做好这些事情。

　　从政府职能的规范分析视角，农地存续的政府治理不仅体现了政府需要提供最基本公共产品的职能内容，而且体现了政府需要消除“负外部性”的职能要求。外部性是个人的效应函数或企业的成本函数不仅依存于其自身所能控制的变量，而且依赖于其他人所能控制的变量，这种依存关系又不受市场交易的影响。负的外部性无法通过市场机制来加以解决，政府应当负起这一责任。[5]我国城镇化以及城乡融合发展中，以土地开发为途径而出现的农地非农化问题，与资本介入土地市场密切相关，亦可谓是少数土地开发企业及其利益集团对全体国民利益的挤压，是土地市场化过程中自身无法消除的负外部性，而政府就责无旁贷担负着维护土地公共性利益要求。农地存续的政府治理则是对这一负外部性遏制与消除，这是在对农地存续治理做政府职能的规范分析时不可或缺的视角。

　　从政府对公共产品或公共服务供给、政府对经济发展负外部性消除的基本职能角度看，不论是城镇化带给农地存续的现实压力，还是农地存续政府治理的现实困境，都反映出长期以来各级政府尤其是地方政府在农地治理上财政供给、资源供给、法律供给、政策供给和治理力度上的短板与缺位。推进农业供给侧结构性改革，补足供给短板，实现农地存续的长效治理，体现了规范、完善和彰显政府职能的根本要求。

　　三、城镇扩张与农地存续之间的现实矛盾

　　在城镇化和城乡融合发展中，尽管农地保护的极端重要性一直被强调，但就地方政府治理层面而言，长期利益与短期利益、全局利益与局部利益、显性绩效与隐形绩效的矛盾仍明显存在。部分地方政府在推进村镇化向城镇化发展中基于自利性思维，有着强烈的短期利益与显性绩效诉求，使得城镇化、城乡融合发展与农地保护之间的现实矛盾日渐突出。

　　(一)农地非农化的挤压

　　我国进入21世纪以来城镇化进入快速发展阶段。1982年城镇化为21%;1990年为26%;2000年为36%;到了2015年达56%。对比2015年与2000年，城镇化率远超之前的两个20年的增长率。(数据来源：国家统计局)随着城镇数量迅速增多，规模增大，城市或城镇周边农地开始出现规模性的直接或隐性的非农化，这种现象的存在一方面是基于城镇化对土地需求的增量而形成周边农地减少的直接压力;另一方面工业化和城镇经济发展的磁吸效应，城镇对于一线劳动者需求的大增，大批原来的农业劳动者被更高经济收益所吸引而选择进城务工，导致农地抛荒。就前者而言，城镇化过程中的空间扩展对周边农地的直接占用是不可避免的客观现实，占补平衡的补救政策只能在量上而非质上一定程度缓解两者之间的直接冲突。从后者来看，城镇化进程中农户对于农地的不作为即所谓的“撂荒”，有更深层次的社会经济文化的驱动因素。一是，城镇化加速农村自然经济的解体，逐步拉大的城乡差距使以农地为劳动对象的农业谋生方式遭遇到了质疑甚至否定，农村迅速摆脱自给自足的自然状态并与城市发生联系。二是，城镇化加速过程中，随着城乡人口流动的频繁，农村年青一代的观念已有根本性改变，父辈大多也不愿意让下一代靠地吃饭，新一代农民工也更愿意放弃农耕而选择进城务工。三是，由于我国对农地使用的严格管制，农户不能将农地转换为其他用途，但农户出于“经济人”身份的考量，选择抛荒农地，农地尽管在“量”的意义上仍存在，但土地抛荒后失去肥力与耕作条件，农业价值已经中断。

　　(二)农地资本化的侵蚀

　　政府统筹城乡发展过程中，城乡的差距并未被有效缩小而是实际上被拉大。以城镇化中人口向城市迁移所导致的城市商品房售价增长为例(如表1所示)，虽然2013—2015年间未收录城乡人均收入的数据，仅从2004年至2012年近十年中也可看出，农村人均纯收入平均增长13.24%，虽稍高于城镇居民人均13.03%的增长率，但农村向城镇迁居实际上不仅意味着需要面对不断攀升的商品房售价的压力，在接受城乡收入基数的差异以及消费水平的现实的同时还必须承担放弃原来生产性收入的成本，一增一减之间的差距远高于城乡之间0.21%的增长率差额。与此同时，对比商品房售价与城乡居民的收入占比，虽然城乡均因为收入的增加使得商品房平均售价在收入中的占比分别平均下降了2.54%和2.47%，但2004—2015年间的复合增长8.9%的商品房售价是城镇所独有的隐性固定财产收入，农村居民无法分享到这一生产资料资本化所带动的价值增长。诸如此因，城乡在社会财富增长的过程中所享有的资源分配并非均等，隐性的财富增长农村难以拥有。相较于城市能在洪大的财富流中实现资产运营增值，农村资源匮乏，农地作为农村基本资源的资本化有根本性制约，广大农村(含城郊农村)在城乡一体化统筹中劣势尽显。

　　表1 城乡居民收入与商品房售价数据统计图(略)

　　近年来，一些地方政府在回避土地产权的基础上，推出诸如“农地银行”、“土地信用社”、土地股份化、土地使用权证券化等尝试。从各地探索实践的结果看，在条件尚未成熟之时推行农地(使用权)资本化并不能给农地保护增加正能量。首先，任何金融产品都具有相应的风险性。农地所有权模糊、农地不可转移的属性更加剧了对其进行金融操作的风险，一旦企业或公司因经营不利导致破产，农民的农地(使用权)便会被折价出售以偿还债款，农民实际所持有的农地数量将被迫减少。其次，农地资本化加大了农地质量下降的可能。对农地的资本化尝试将大大强化农户对土地的短期收益预期，农地使用者将不再有长期经营农地的强烈愿望，长远的深耕规划将被短平快的功利化操作取代，导致农地作为粮食生产资料的效能下降。最后，将工商资本大量引入农地，客观上助推了市场对土地价格的估价，刺激了地方政府和土地开发商的征地冲动，加剧了农地流失的风险。亦可言，政府与市场边界模糊，形成了农地非农化的扩张力对农地存续的巨大侵蚀。[6]

　　(三)城乡要素不公平交换的影响

　　城乡要素不公平交换表现为政府为城市建设而征用农村土地时所能获得的财政收入与其所付出的代价之间的巨大落差，它在客观上不断削弱农地存续的基础。一方面，政府从土地出让金中所能获得的财政资金远高于其对失地农民所付出的货币支出。目前的货币补偿的参考值是“过去式”的农用产值，而忽略了农用地转为建设用地后其迅速膨胀的土地基础资源的价值，这种强烈的土地财政刺激了地方政府的卖地冲动，无疑会给农地保护扣上枷锁。另一方面，以“土地换社保”的政策目的是让农民以农地为代价置换城市居民的福利，实现由农民向市民的身份转变，但作为一项帮助农民进城落户以逐步推进公共服务均等化的改革，该政策却往往忽略了城市或城镇的承载能力以及由此衍生的农地浪费问题。让农民进城，不仅应考虑农民自身在身份转换后能否有足够的能力抵御失业风险，还需考虑到作为其容身之所的城市是否有足够的生活空间和资源水平来满足进城农民。一旦超量吸收进城农民，不但他们的就业难以解决，还会导致城市交通、住房等城市生活空间的极大压缩。这种城市人口与城市用地同步膨胀、农村人口和土地等量萎缩的情况不但造成了城市的超载运转，也造成周边农村进一步空心化，农地无人耕种以及农地的数量与质量被迅速压缩的状况。鉴于城市化或城镇化背后农村深层次问题并未解决，这成为党中央明确提出乡村振兴战略的现实背景。

　　四、地方政府治理的掣肘与短板

　　从政府公共产品和公共服务供给以及对负外部性消除的职能看，农地存续在地方政府治理层面上仍面临较突出的问题，其中既受客观层面的政策与制度供给(包括法律供给)不完善的掣肘，又有政府财政、资源投入的不足以及政策方面上的短板，此外，地方政府主观层面对政府公共性职能认知的偏差，也使农地存续政府治理上缺位。而长期以来地方政府执行着一套“晋升锦标赛”的考核机制，农地存续政府治理的“百年大计”无法通过显性经济绩效考核反映出来，加剧了地方政府对显示度高的“经济锦标”的渴求，而忽略战略性、公共性、长期性的职责要求。

　　(一)相关法律不完善掣肘

　　政府对土地的审批权被称为征地权，征地权的法律效力主要来源于《宪法》和《土地管理法》的制度解释。法律规定，农地转为建设用地前必须通过审批，将集体土地转为国家土地，但其中对于政府出于何种目的、在何种情况下可以动用征地权的规定并不一致。首先，《宪法》的第十条第一款规定“城市土地属于国家所有”，也就是说农用地要作为城市建设用地必须要转化为国家所有，同时在其第十条第三款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依据有关法律规定对土地实行征用”。这里规定了在公共利益需要的时候，对农地动用征地权是合理的。虽然规定中并没有特别提到出于非公益性需要时，即企业项目等营利性目的的用地需求是否能动用征地权，但实际上要求城市建设完全回避营利性需要，这显然是不现实的。

　　其次，1998年修订的《土地管理法》中的第一条第四款同样有类似于宪法第十条的规定：“国家为公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用”，同时《土地管理法》第四十三条又指出：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”。显然，规定中的“任何单位和个人”不仅包括公益性主体，还包括了企业、工厂等有盈利需求的主体，但申请国有土地的前提又仅能出于“国家为公共利益的需要”，这就造成了《土地管理法》规定中针对征地权运用情境的悖论。(如图1所示)在土地出让收入成为地方政府的重要财政来源的现实下，法律条款定义模糊的情况使地方政府的征地行为规范与否难以被明确。法律制度供给不完善给城镇化提速中农地存续治理带来困扰，这是造成征地权被滥用的制度性缺陷，也是某些地方农地资源被快速侵占的客观原因。

　　(二)政府宏观规划短板

　　图1 征地法律冲突示意图(略)

　　城镇化对土地的占用既然是客观事实，那么如何做到科学合理规划从而尽量少占农地就显得格外重要。地方政府在推进城镇化的过程中因为远期规划的缺位或半缺位，导致中短期的建设计划频繁变更，以及有关部门对于地下、地上管理职能交错，由此导致的农地资源浪费是农地存续不可忽视的影响因素。

　　第一，农地开发利用导致对农地整体性的破坏，道路建设、景观建设、各种划片式建设等致使农业耕作碎片化，原有的灌溉系统被破坏，生产收益下降，甚至出现被分割的农地的耕作收益不足以弥补重建灌溉系统所需要的代价，迫使农地被撂荒。第二，农地被作为建设用地后，诸如污水处理厂、化学工厂、建设工地等带有明显负外部效应，造成严重的噪声污染、水源污染和飞尘污染，直接或间接地影响周边农地的农业效益。当前，政府对规划失误或受负面外部性影响的农用地普遍采用事后给予农地经营者一定政策性补贴或低息贷款，以期减少农地经营者损失，但这并没有促进被分割或被污染的农地在失却了生产能力之后的功能恢复。如何减少农地资源的隐性破坏，避免农地功能性受损，真正考验的是政府对于城镇化和农地存续的宏观调控能力，地方政府必须补齐在规划科学性上的缺失，在建设初期就避免城镇建设远景的模糊性。

　　(三)行政资源供给局限

　　农地抛荒有着多重原因，从直接动因看，是务农收益已难以达到农户的预期;从公共产品和公共服务供给的政府职能角度看，供给侧的行政资源投入不足也是重要影响因素。这里所说的行政资源包括直接性的财政资源和引导性的政策资源。

　　对比生产性强、周期短、利润率大的工业，农业由于自身特质，抵御市场风险的能力弱，具有相对于其他产业的弱质性。改革开放后，农民的经济收入稳步提高，耕地由过去是农民生计的唯一保障转变为多样化经济收入的可选对象之一，它对于农民生存与发展的重要性有了明显降低，受市场逐利的影响，农民从事农业生产的动机必然更加注重成本与收益的对比。一方面，由于生产工业化需求和市场对粮食质量的要求上升，包括种子、肥料、农药、生产机械的成本不断上升，使农业生产的纯收入空间被大大压缩。另一方面，农业产值上涨却没有赶上货币通胀和生产资料价格上涨的速度。受市场影响的非农因素在农业生产成本中所占比重逐年上升，其增长速度明显快于农业收益增长速度，导致农业收益空间被压缩，农户生产积极性受挫。

　　同样，在2006—2015年的10年中，国家对于社会固定资产的投资分配也在发生变化，全社会固定资产投资由109998.2亿增加到了561999.83亿，增幅达5.1倍，其中农业固定资产投资额占比也从0.24%攀升至1.4%，但与同年城镇固定资产投资高98.15%的占比而言依旧缺乏可比性，社会投资价值依旧极度向城镇倾斜(参见表2)。换言之，国家对农业基础设施建设的推动力仍低于社会平均水平，农业在全国各产业发展竞争中落下风。由于农业本身的弱质性，如果政府仍然没有在财政投入中对其有足够的扶持，农业与非农业的差距只会随经济水平的发展而加剧。

　　对农户抛荒行为产生影响的还有政府引导性政策的短板，即政府在农地保护方面政策资源投入不足、方法不当，间接打击了农民的务农意愿。例如，在历次实施农民购买农机的惠农补贴之后，实际上不少农机的出售价格都有不同程度的上涨，使农户没有真正获得实惠。而以农户拥有的农地面积为准，直接给予农地补贴的措施则无法兼顾农地存续的要求。鉴于撂荒农地、半撂荒农地和耕作性农地难以清晰界定，按照土地面积给予的补贴往往流于表面，与提高农地的农用价值无法建立直接联系。惠农政策在执行中难以如预期般落实，执行过程中的管理短板给了投机者窃取利益的机会，政策红利在农地存续中发挥的作用被大大削弱。总之，地方政府在农业公共服务上的供给不到位，农户尚不能直接受惠于政策利好，也成了农地被抛荒的原因之一。

　　表2 2006—2015城镇、农业固定资产投资额关系对比(略)

　　(四)地方护地内驱力弱化

　　地方政府护地的内生驱动力弱化，是地方政府公共性职能弱化的直接表现，也是农地存续治理陷入困境的最直接影响因素。农地作为生产资料有着区别于其他固定资产的特性。首先，农地具有不可移动的特性，这意味着在考虑信息获得成本的情况下，农地的物理距离与政府收集到信息的准确度呈反比;其次，农地产能具有不稳定性，生产周期长，受天时地利影响较大;最后，农地在物理空间上是可割裂的，农地使用的细碎化，直接影响农业生产的规模效应，也使政府开展农地治理成本增加。

　　在这些特殊属性的影响下，一方面，地方政府虽有维持农地存续的政治性需要甚至面临政治考核压力，但在财税制度改革之后，地方政府已经逐渐成了区域发展的理性主体，当保护农地需要付出较大的代价时，地方政府出于自利考量，其保护农地的意愿容易屈从其经济目的，这也是“晋升锦标赛”博弈机制的负面结果。另一方面，农户对农地保护的愿望则有更明显的功利性，农民保护农地的行为更多是出于资源利用与利益获取考量，而不是基于资源存续的战略需要，倘若地方政府开具的征地补偿能够令其满意，农民自然不会阻挠农地的非农化行为。地方政府自身利益的考量与保护农地意识的分离，使得地方政府农地存续治理中并不总是扮演保护者的角色。在农地保护问题上，中央政府、地方政府和承包农民之间有着复杂的利益纠葛与博弈。

　　五、结论与建议：回归政府履职的约束机制

　　第一，乡村振兴战略从政府职能的意义上厘清了各级政府尤其是地方政府对于农地存续“治理有效”的基本职责与职能要求，匡正了农地存续治理中政府与市场的边界。

　　党的十九大提出的乡村振兴战略是我党在深刻认识我国农村建设与发展的规律与趋势基础上提出的战略布局。乡村振兴作为一种战略目标的确立，使我们重新认识乡村、村镇在农业农村现代化中的特殊重要性，反映出我国仅仅走城镇化之路并不能全面解决农村复杂的经济社会问题，“村镇化”与“城镇化”将形成我国农村现代化发展的双轮驱动机制。[8]农地、农耕、农业是“乡村”作为一个整体性范畴得以延续并不断振兴的最重要特征和最基本要求，乡村振兴战略可谓从顶层设计的高度进一步确认并强化了农地存续治理作为各级政府尤其是地方政府最基本公共产品或公共服务的性质。也就是说，以农地非农化方式推进的城镇化并非乡村未来发展的唯一方向，乡村振兴而非城镇化确保了农地存续的合法性与必要性。基于此，地方政府对于属地范围内农地存续必须走出“盲目市场论”窠臼，回归提供基本公共产品与公共服务的公共性的履职与担当，并严格界分政府与市场边界。[9]

　　第二，在乡村振兴战略推进与实施过程中，不断完善地方政府对于农地存续治理“政治锦标赛”而非“经济锦标赛”的激励与约束机制，以克服地方政府“偏好替代”的偏颇。

　　“政治锦标赛”曾是备受学者批判的地方政府的激励机制，认为它通过行政发包体制不断强化了地方财政激励，形成一种“激励型”财政，产生出“偏好替代”问题，即地方政府和官员对经济增长的偏好替代了辖区内的公众多样性的偏好。[10]事实上，这种“锦标赛”式的地方政府履职考核与官员晋升机制并非“政治性”的而是“经济性”的，易言之，地方政府“偏好替代”出现恰恰在于地方政府激励的经济指标化而产生“盲目市场论”偏颇。我国在推进乡村振兴战略中，农地存续的地方政府治理必然要求回归政府履职的高度，完善“政治锦标”而非“经济锦标”的激励，重构地方政府在土地非农化、土地市场化中的职能，降低地方政府对于农地非农化收益的依赖，把地方政府对于土地市场失灵以及土地市场化负外部性的消除情况，作为关键考核指标，以此重建地方政绩考核机制，进而推进地方政府的护地驱动力的再造，从而破解地方政府“经济锦标赛”的惯性思维与运行模式。

　　第三，基于供给侧改革的“补短板”要求，强化农地存续治理的制度供给与资源供给，通过农地存续的有效施治落实各级政府尤其是地方政府的公共性职能要求。

　　其一，要尽快完善土地政策法规尤其是补足征地法规制度设计的短板，推进农地存续治理的制度供给，使土地市场化运作建基于法治化制度基础之上。理顺央地权责与关系，规范地方政府的土地资源配置权，强化中央对地方政府在农地存续治理上的监督与惩戒效应。其二，要强化中央和地方对于土地存续的财政资源供给，以财政资源供给弥补农业的弱质性，通过必要的财政转移支付形成农地存续治理的财政资源支持，从而催生地方政府和农户自主护地的内生驱动力与协同共治的合力。其三，各级政府尤其是地方政府要强化对农地存续的政策性资源供给。农地“三权分置”后，地方政府需要不折不扣落实政策惠农措施，做大政策性红利，来持续促进农地存续收益。易言之，在城乡融合发展、村镇化与城镇化并行推进中，地方政府要通过经济补偿、税收优惠和政策优惠等引导性的公共政策杠杆，培育新时代新型的农地经营主体，发展多种形式的适度规模经营，从根本上遏制农地被侵蚀、被抛荒与被闲置。

　　第四，以回归政府职能的高度来认识农地存续治理，必然要求地方政府不断推进农地存续治理思维、理念、方式与方法的创新，以使地方政府公共性履职具体化、现实化。

　　一是，地方政府要从基本公共产品供给高度，开展辖区保护性耕作，推进农地绿色发展模式。农民的务农方式影响着一块农地质量的好坏，保护性耕作对于农地生态修复具有重要影响，这种护地方式或许会造成短期产量与产值下降，但从生态资源效益看，其收益是长期的也是巨大的。二是，地方政府在推进城乡融合发展中，要更加注重全局性、科学性规划，对于由村镇走向城镇的区域，在开展地上面积规划的同时加强对地下空间的合理利用，通过提高新增用地指标的利用效率，促进农地转建设用地需求的下降。三是，地方政府要谋划占补平衡政策的质量落差的补救。在全国逐渐建立农地质量考核与认证，逐步形成统一折算标准与技术规范基础上，地方政府要在占补平衡的数量之外的质量补齐方面建立科学操作方案，推动农地存续从单纯数量平衡向数量、质量、生态平衡的全面转化。

　　[参考文献]

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　　[3]世界银行. 1997年世界发展报告：变革世界中的政府[R].北京：中国财政经济出版社，1997：1.

　　[4][澳]欧文·E.休斯. 公共管理导论(第二版)[M].北京：中国人民大学出版社，2001：119-120.

　　[5]陈振明. 公共管理学原理(修订版)[M].北京：中国人民大学出版社，2017：145-146.

　　[6]谭荣，曲福田.中国农地非农化与农地资源保护：从两难到双赢[J].管理世界，2006(12).

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　　[8]李国祥.乡村振兴战略：“村镇化”与“城镇化”双轮驱动[N].21世纪经济报道，2017-10-19.

　　[9]谭荣，曲福田.市场与政府的边界：土地非农化治理结构的选择[J].管理世界，2009(12).