一、实践举措
该县确立了“十三五”期间每年建设20个，五年建成100个新型搬迁农民集中居住区的目标，成立建设指挥部。目前，高党、官路等21个搬迁集中居住区已建成投入使用，杜湖、象山等51个搬迁集中居住区正在加快实施。
一是坚持规划引领，精心绘制搬迁集中居住区发展蓝图。在搬迁集中居住区布点上，依托“多规合一”和同一乡镇范围内村庄建设用地布局调整试点，实施“全域规划”，将400个行政村、2800多个自然村，优化调整为232个搬迁集中居住点的布局结构。同时，按照“突出重点、分类推进”的原则，对经济薄弱村优先实施搬迁集中居住区建设。在规划设计上，按照“一张图”、“一盘棋”思路，积极推进搬迁集中居住区建设规划、产业发展规划、土地利用规划、生态保护规划等多规融合，同时统筹设计建设路网、绿化、供电、通讯、给排水、污水处理等基础设施，以及社区服务中心、超市、村史馆、文体中心、幼儿园、议事堂、卫生室等公共服务配套。在建筑风格上，以苏北传统民居为特色，注重挖掘历史文化、生活习俗、人口结构和时代特点。
二是突出以人为本，稳妥推进搬迁集中居住区建设步伐。坚持以人为核心的理念。首先，做到公开透明。搬迁集中居住区项目实施前，深入征求群众意见，公开告知补偿标准、奖励政策等，同时聘请专业评估公司对村民财产等进行公证评估，评估结果进行集中公示，接受群众监督，充分保障群众的知情权。其次，做到各取所需。一方面，搬迁居住区房屋以两层、三层为主，多层为辅，并按照农民生活习惯，在搬迁集中居住区附近，集中为每户村民规划0.2亩的“家庭牧场”;另一方面，加大扶贫搬迁帮扶力度，对低收入农户分别给予1-2万元的搬迁补贴，对特别困难的家庭，实行政府兜底，全额减免搬迁上房费用。针对老年人和“五保户”群体，统一建设老年公寓免费提供居住。再次，做到全程参与。成立由退休老干部、老教师、老党员组成的群众代表，对项目设计、招投标和施工建设等进行全过程监督和评议。
三是强化产业培育，全力打通搬迁集中居住区增收渠道。推进搬迁集中居住区产业发展与建设互动并进。首先，发展工业园区带动农民增收致富。针对有劳动能力的家庭特别是低收入农户，通过整合扶贫资金，按照科学选址、统一规划的要求，在搬迁集中居住区附近建设1000-1500平米左右标准厂房，积极招引饰品、服装、电子加工等劳动密集型企业入驻。其次，做强特色农业带动农民增收致富。对有一定文化的低收入农户，按照“一村一品”思路，结合村集体增收“十条”、“八法”、“二十例”，鼓励其大力发展特色养殖、设施蔬菜、有机生态粮食等特色农业，有效提升农业比较效益。同时，依托“沙集模式”，对其开展“网销免费培训”，提供扶贫小额信贷。再次，积极培育新兴业态带动农民增收致富。一方面，对无劳动力的低收入农户，整合扶贫小额贷款、扶贫资金，因地制宜推广分布式光伏发电、农光互补等光伏扶贫项目建设;另一方面，结合黄河故道综合开发，围绕打造“特色旅游村”目标，深入挖掘山水、农村物产和乡土文化等资源，大力发展果品采摘、农耕体验、民宿体验等项目，创新开设扶贫超市、特色街区、特色餐饮店，以及适销对路的特色文化旅游产品。
四是深化土地改革，有效拓展搬迁集中居住区发展空间。积极探索建立与搬迁集中居住区建设相适应的土地利用方式。一是大力推进土地流转。在稳妥推进农村集体土地承包经营权确权登记颁证的基础上，结合高标准农田建设，积极推进农村土地承包经营权流转。同时，按照“把合作社建在支部里”和“村村有主体、人人有收益”工作思路，以村(社区)为单位，成立农田托管、联耕联种、股田制、农业协会等经济合作组织。二是积极盘活存量土地。在扎实做好庄体地复垦的基础上，综合运用省以上投资工矿废弃地复垦、耕地占补平衡等政策，对村内老学校、破产企业、废汪塘等闲置、废弃、低效利用的土地，采取清理、收归、置换等方式加以盘活利用。三是建立农村宅基地有偿退出机制。对自愿放弃宅基地，选择进城入镇的农民，分别给予3-5万元的奖励，并在户籍、教育和就业等方面提供支持帮助。
五是创新社区管理，着力提升搬迁集中居住区文明程度。坚持建管并重，突出抓好社区治理。一是全力提升公共服务水平。集中居住区建成使用后，及时成立社区党支部、管理委员会和物业公司，重点将特困户、贫困户安排到物业公司承担保安、保洁、水电维修等工作。同时，推动镇政府将卫生计生、社保就业、治安联防、信访维稳、司法警务、农机推广等服务事项。二是积极加强居民自治管理。按照新农村建设要求，依托“三委四会”决策机制，在充分听取群众意见建议的基础上，出台社区管理办法、村民公约等规章制度，积极开展群众性法治文化宣传教育活动。三是着力营造社区文明新风。一方面，依托“报纸户户送”、“喇叭村村响”工程，在大力宣传道德模范的同时，推动镇村干部主动帮扶低收入农户。另一方面，结合“睢宁好人”评选、“诚信睢宁”建设，在社区内积极开展“星级文明户”“美丽家庭”，以及“道德模范”“好婆婆”“好媳妇”“扶贫先进个人”等评选活动。
二、实践成效
该县通过创新实施搬迁扶贫模式，建成了一批特色鲜明的搬迁集中居住区。一是搬迁扶贫让人居环境更加舒适。搬迁集中居住区通过高规格设计、全方位配套、规范化管理，并紧密结合“美丽睢宁”建设、“百村万树”、“两网协同”工程，统筹推进环境整治、村庄绿化等工作。二是搬迁扶贫让农业效益更加显著。该县紧密结合高标准农田建设和土地流转，推动农业产业走集约化、专业化、品牌化的经营模式。比如，在高标准农田建设中，通过复垦田间沟、渠、路、涵等基础设施，可实现新增耕地3-5%左右，以村集体统一流转1000亩土地为例，可新增耕地30-50亩，通过规模化种植，每亩每年至少增收100公斤粮食。三是搬迁扶贫让农民生活更加富裕。以高党集中居住区为例，通过实施搬迁集中居住区建设，实现新增耕地500多亩，按照每亩800元/年的租金进行土地流转，村集体可增加40多万元的经济收入，加上门面租赁费、物业管理费、沼气使用费等收益，村集体经济收入每年可突破50万元。另外，农村低收入农户可通过就地就业的工资性收入，销售手工编织、有机农产品等经营性收入，以及新增耕地的承包租金收入等，每年每户可实现增收1万元以上。四是搬迁扶贫让社会环境更加和谐。搬迁集中居住区通过建设综合服务中心、文体中心、幼儿园、议事堂、卫生室等公共设施。通过制定村规民约、开展“身边好人”评选、“文明社区”主题季考活动等。五是搬迁扶贫让干群关系更加密切。在搬迁集中居住区的整个建设过程中，各级干部和广大党员始终坚持“把群众的事当成自家的事来干”，广泛宣传搬迁政策。六是搬迁扶贫让发展空间更加广阔。以姚集和双沟两镇为例，结合城乡建设用地增减挂钩项目，共开展10个村的居民点拆迁，拆旧区总规模7059亩，除去集中居住区建设用地外，可实现新增耕地5866亩。就全县来说，每年完成20个以上集中居住区建设，根据测算每村可新增耕地500-800亩，通过指标转换，全县每年可新增建设用地1-1.6万亩。
三、困境制约
搬迁扶贫是一项工程浩大、牵涉面广的系统工程。一是前期资金投入的问题。该县实施的搬迁集中居住区，是在原庄体地上进行建设的，不占用新的耕地。前期的旧庄体拆迁补偿、过渡板房建设，以及过渡费等，需要投入大量的资金，作为省重点帮扶县，面临较大的资金压力。二是搬迁住房补助的问题。目前，国家对有异地扶贫搬迁任务的省份，对搬迁住房建设，实行了中央预算内投资补助，相关省市立足实际，分别制定了各自的补助标准。江苏作为东部发达省份，不在享受补贴的范围内，同时从省级层面也没有出台相关补贴政策。该县在实施搬迁集中居住区建设中，对低收入农户实行了一定补贴，甚至全额减免，但仍有一部分低收入农户，自筹负担较重。三是土地指标流转的问题。“十三五”期间，该县通过实施搬迁扶贫，并结合土地增减挂钩整村推进项目，预计产生增减挂钩指标5-8万亩，在满足自身发展使用的基础上，可结余一定的指标。
四、建议启示
第一，实施搬迁扶贫模式必须坚持融入大局。搬迁集中居住区的建设，必须立足全县发展大局，在多规融合和因地制宜的基础上，坚持高起点设计、统筹性规划，切实构建相互衔接、功能完善、布局合理、个性鲜明的规划体系。第二，实施搬迁扶贫模式必须坚持以人为本。实施搬迁扶贫模式，归根到底是要提高农民的生活质量，让农民共享改革发展成果。必须始终坚持以人为核心，在搬迁集中居住区规划、建设、管理的每一个环节，充分尊重农民的主体地位和发展意愿。在拆迁补偿标准、奖励政策上，要树立全县“一盘棋”思路，坚持一把尺子量到底，实现“一碗水端平”。第三，实施搬迁扶贫模式必须坚持融合发展。实行搬迁集中居住，必须解决好农民“住进社区干什么”的问题。实践证明，实施搬迁扶贫模式，必须立足实际，综合考虑搬迁集中居住区的区位、资源、人口等因素，因地制宜发展社区特色产业，加快构建完善的产业体系，切实为集中居住的居民特别是低收入农户，创造更多的创业就业条件。第四，实施搬迁扶贫模式必须坚持开拓创新。开拓创新是搬迁扶贫模式的不竭动力。该县在搬迁集中居住区的建设上，依托系列土地改革试点。实施搬迁扶贫模式，必须解放思想，积极盘活闲置资源、做活土地文章，切实打破集中居住区建设的束缚和障碍。该县建议省级层面创新思维，将土地增减挂钩结余指标在省内调剂使用的范围，扩大到苏北所有县(市、区)，以帮助缓解在搬迁集中居住区建设和扶贫开发等方面的资金压力。第五，实施搬迁扶贫模式必须坚持规范管理。促进农民文明素质提高、农村文明程度提升,是实行搬迁集中居住的关键所在。因此，实施搬迁扶贫模式，必须按照新农村建设要求，积极创新管理模式。第六，实施搬迁扶贫模式必须坚持资源整合。搬迁扶贫模式是一项系统工程，涉及各类资源要素的整合和集聚。必须成立综合指挥机构，统筹负责各类资源调配，统一协调各部门开展工作。有条件的地方，鼓励引导社会资本参与建设。
(编辑：中国经济体制改革杂志社通联部 卢志文 文武 )
