深化住房制度改革，需要紧扣“房子是用来住的，不是用来炒的”定位，建立房地产市场健康发展的长效机制，实现全体人民住有所居的目标。相应的政策应当抓住两个关键词：一个是“住”，另一个是“炒”。前者要“促居住、保基本”，后者要“抑投机、疏投资”。促居住、保基本，就是要明确居住优先、民生优先的政策导向，即：自住优先、新市民优先、低收入者保障优先、改善优先，从供给端构建完善的住房供应体系，解决好住房发展的不充分问题;抑投机、疏投资，就是要落实中央提出的“注重抑制资产泡沫和防范经济金融风险”要求，围绕住房供应体系健全各项配套政策，坚决抑制投机炒房，从需求端解决好住房方面的不平衡问题。
完善住房供应体系
住房供应体系是住房制度的核心。以1998年国务院《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》文件为重要标志，按照建立社会主义市场经济体制的要求，逐步推动住房商品化、社会化，实现了福利分房到通过市场解决住房的转变，房地产市场初步形成，商品住房市场得到快速发展，到2016年，全国城镇人均住房面积达到36平方米，城镇住房水平得到较快提高。特别是，2013年以来，遵照习近平总书记关于“加快建立统一、规范、成熟、稳定的住房供应体系”的指示，各级政府高度重视困难群众的住房保障，大力开展棚户区改造，整顿和规范市场秩序，以政府为主提供基本保障，以市场为主满足多层次需求的住房供应体系基本建立。到目前，住房总量问题基本得到解决，户均达到1套房，住房质量也大幅提升，但住房的结构性问题依然突出，部分居民特别是新市民的住房需求还没有得到很好地满足，为此，特别需要进一步完善覆盖全体居民需求的住房供应体系。
完善住房供应体系需要将住房供应从过去的“两分法”过渡到“三分法”。即：在居民收入与房价矛盾突出的城市，住房供应从过去保障和市场的“两分法”改为保障、支持和市场“三分法”，在住房保障供给和市场供给之间增加有政策支持的“共有产权住房”，满足首次置业的“夹心层”住房需求。最终形成政府(或单位)拥有产权的公共租赁住房、政府和个人共同拥有产权的共有产权住房和私人拥有完全产权的私人住房组成的、相互衔接的覆盖城镇全体居民的住房供应体系，同时，围绕这一住房供应体系建立相应的配套政策，稳定社会预期，促进房地产市场健康发展，实现“住有所居”的住房目标。
以满足新市民住房需求为重点，实现多渠道保障。经过多年努力，我国的住房保障取得了重大成绩，各地符合保障条件的本地户籍居民已经基本实现了应保尽保。但对照全面建成小康社会，实现全体人民住有所居的目标，住房保障还需在扩大保障覆盖面、丰富保障方式和管理精细化等方面继续努力。通过阶梯式的住房保障方式，将政策扩大到满足一定条件的非户籍居民，促进有能力在城镇稳定就业和生活的农业转移人口举家进城落户，支持集中用工企业解决无房职工的基本住房需求，并纳入公租房管理;通过棚户区改造改善低收入群体的住房条件;在实物保障的基础上，完善货币化保障方式，通过向保障对象发放租金补贴等形式，增强符合条件的保障对象的租金支付能力;完善征信机制、审核机制、退出机制，建立高效管理机制，实现精准保障。
以首次置业家庭为重点，热点城市增加共有产权住房供应。2007年以来，我国城镇住房保障制度逐步建立，针对城镇低收入和中等偏下收入住房困难家庭实施住房保障，其住房问题正逐步得到解决。然而，在一些人口流入集中、供求矛盾突出、房价上涨较快的城市，中等收入家庭中出现了既不符合住房保障条件又买不起商品住房的“夹心层”，这部分家庭的住房困难问题在现有住房供应体系中缺乏有效的解决办法。目前房价上涨压力大的热点城市都是人口增长规模较快的城市，这些城市应加大共有产权住房供应规模。共有产权住房是指政府与个人共同持有产权的政策支持性住房，由于政府持有部分产权，因此降低了购房人购房的支付价格。通过共有产权住房供给，既可以切实满足首次置业而购房支付能力不足家庭的住房需求，确保实现住有所居，又可防止政策寻租、平抑房价、稳定住房建设发展。因此，这是解决“夹心层”居民住房需求的可行方式，是吸引人才的有效手段，是完善和规范住房供应体系的重要举措。
以发展机构租赁为重点，健全商品住房市场体系。我国租赁市场解决了相当一部分的新增住房需求。但当前租赁市场发展尚不成熟，主要表现为：一是租赁市场不够规范。存在随意涨价、随意解除租赁合同的现象，租户利益缺乏有效保障。二是规范的机构租赁房缺失。我国住房租赁一直是以分散的小业主提供为主，缺乏机构投资运营的租赁房，主要原因是租金收益难以覆盖融资成本和运营成本，政策支持力度不够。当前推动住房消费的租售并举，大力发展租赁市场关键要有三方面的政策措施：第一，增加机构租赁住房的供给，培育专业化的住房租赁企业，提升住房租赁行业的专业化服务水平;第二，在人口净流入的地区，积极探索集体建设用地建设租赁住房，实现多元化、多主体供应;第三，出台细化的规范租赁住房市场的法律法规，建立住房租赁信息和交易服务平台，保护市场主体的合法权益，实施基本公共服务租售同权，通过各项政策支持，鼓励先租后买、梯级改善。最终实现租赁市场、新建商品住房市场和存量住房市场的共同发展。
健全各项配套政策
按照中央要求综合运用金融、土地、财税、投资、立法等手段，既抑制房地产泡沫，又防止房地产市场出现大起大落。应围绕住房供应体系，实施满足居住、抑制投机、防止供需错配、引导社会预期的组合政策，促进房地产市场稳定健康发展。
以区域统筹发展为重点，落实好人地挂钩的土地供应机制。由于土地出让收入成为地方政府的主要财政来源，过去土地出让规模和实现节奏往往受制于当地财政资金的需求而脱离实际住房需求，造成了住房的供需错配，从而加剧了房地产市场结构性问题的突显。一二线城市高房价和三四线城市高库存的出现莫不与此有关。住房的需求绝不是孤立的，解决好住房问题，应充分尊重城镇化发展不同阶段的客观规律，统筹规划区域内大中小城市的空间、服务设施布局和土地供给，引导人口和住房需求合理分布。首先，应根据人口流动情况安排建设用地指标，而不仅是财政需要。对住宅用地要依据不同地域人口增长快慢、需求量大小等来确定土地供给的数量、结构和方式。对商办用地，要科学确定商办地产和住宅比例、人均商业配套等指标。目前，在住房供求关系紧张的城市，落实人地挂钩政策的关键在于增加住房用地供给，并积极盘活城市闲置和低效利用土地，提高住房用地占比和供给的有效性;还要深化供地制度改革，控制土地价格的非理性上涨。
以守住房贷安全底线为重点，强化金融风险管控。充分发挥金融对房地产市场的调节作用，分类管理、扶抑结合，完善住房金融宏观审慎管理，严格限制资金流向投资投机性购房，有效防范系统性金融风险。当前我国居民购房杠杆快速上升，要防范房地产市场风险，建议坚守购房首付的底线，坚持差别化购房信贷政策，如购买首套房的贷款首付不低于30%、购买第二套房的贷款首付不低于50%、购买第三套房不贷款的政策要长期不变，稳定市场预期。通过严格审查贷款人的贷款资格，保持稳定的首付比例，避免支付能力不足的家庭过早进入市场而承受房价波动的风险，这是我国房地产市场安全的最重要保证。
以优化住房税收结构为重点，发挥税收调节分配关系和促进公平的作用。突出住房的居住属性，更好地运用税收工具，满足合理的住房需求，特别是支持新市民住房需求，抑制投资投机性需求。如，为鼓励租赁市场发展，就应归并降低住房租赁环节税负，减轻住房租赁企业税负，积极盘活闲置住房利用率;为抑制炒房行为，就应增大反复交易的成本，设立按持有时间、住房套数实行差别化的交易环节税负;为盘活存量抑制投资，就应整合优化房地产税收体系，增加住房保有环节税负;为适应城市分化的现实，就应赋予地方政府更大的房地产税收调节权限。 以促进市场完善为重点，建立疏堵结合的管控体系。一方面，采取法律的、经济的甚至必要的行政措施对房地产市场进行管理，保持房地产市场平稳发展。如，限制不合理需求，严格管理违规销售行为;提高开发准入门槛，清理“僵尸企业”，实施负面清单管理，鼓励兼并重组，建立房企诚信经营机制和评价惩戒体系，提高预售门槛;规范房地产中介，通过房地产中介机构从业人员执业资格制度设定准入门槛，确保房地产中介机构从业人员的专业程度和行为自律等。另一方面，通过发展有管理的直接融资渠道，疏通投资渠道，发展房地产投资信托基金、商业地产抵押贷款支持证券等资产证券化工具引导投资。发展这些资产证券化工具，有助于发展经营性住房供给，如发展机构租赁;有助于分散房地产市场风险;有助于疏解住房领域的实物投机性需求，将房地产实物的投资引向对房地产金融产品的投资，减少住房实物需求，抑制房价上涨。
以信息引导和预警为重点，建立市场协同监管机制。在信息化时代，房地产市场的监管完全有条件更加科学有效。在完善和细化房地产市场统计指标的基础上，依托信息化建立以大数据为基础的房地产市场预警体系，并及时引导市场主体行为;建立科学的市场评价体系，依据预警标准和房地产市场运行实际情况，判断风险等级，及时启动与预警等级相对应的调控政策，平抑市场波动;建立政府协同监管机制，实现各部门信息共享机制;实施及时准确的信息发布和舆论引导，防止市场恐慌等。不断改善房地产市场调控。
(作者系住房和城乡建设部政策研究中心主任、研究员)
