顺德的大部制改革不是简单把政府部门裁剪的“物理反应”，而是根据新形势、新任务和政府职能转变的需要，按照大部门制的本质要求进行创新，用“化学反应”将职能相近的部门合并，使其减少管理层级，审批手续，使其发挥更大效益。从改革的设计思路来看，最后减少了多少部门，不是评价改革成功与否的标准，行政效率有没有提高，执行力有没有增强，为市民服务的水平有没有进步，这才是评价标准。

　　顺德实施大部制的背景情况和改革思路

　　改革开放以来，顺德一直为广东省乃至全国体制改革“先行先试”。在这块有强烈改革意识的土地上，曾经创造了誉满天下的“顺德模式”。如今，又创造了被媒体称之为“石破天惊”、“最大胆”的大部制“顺德经验”。1992年、1999年，顺德先后被确定为广东省综合改革试验县、率先基本实现现代化试点市。在1992年机构改革中，顺德就对党政机构实施“撤、并、建”的“手术”，将机构精简了1/2，实际上这已经是大部制改革。进入新世纪，我国传统的发展模式遇到挑战，顺德也面临着体制上的掣肘。2008年11月，在新一轮深化地方行政管理体制改革的启动之时，顺德被列为广东省“科学发展、先行先试”的地区，又一次站到了改革开放的前沿。2009年6月和8月，中央政治局委员、广东省委书记汪洋两次听取顺德机构改革方案的汇报。他指出，顺德机构改革代表县级城市，深圳则代表大城市，“如果搞成功了，对广东省下一步的改革有推动，对全国都有意义。”

　　2009年9月14日，《佛山市顺德区党政机构改革方案》获广东省委省政府批复，“大部制”正式出台。根据方案，全区原有41个党政机构，按照发展规划、城乡建设、社会管理、经济建设、市场监管、群团工作、政务监察等职能“合并同类项”，职能重叠、相近的党政部门合署办公，最终精简为16个，其中：设置纪委机关和党委工作部门6个，政府工作部门10个，精简幅度接近2/3。

　　顺德的大部制改革，以转变政府职能、构建服务型政府为目标，着力探索理顺三个方面的“关系”。一是理顺部门之间职责关系。通过职能转变与机构改革，明晰部门分工，并强化市场监管、社会管理和公共服务等以往工作中较为薄弱的环节。二是理顺政府层级之间的关系。在区与省、市关系方面，积极承接佛山市先后两批下放的614项地级市管理权限，一些部门与省相关部门探索数据端口和业务对接。在区、镇方面，通过容桂试点，大力简政放权。三是理顺政府与社会之间的关系。在容桂试点推进社会管理体制改革，探索社会和公民有序参与、合作互动的协同治理模式。研究推进行政审批制度改革和事业单位改革，向事业单位、市场中介和社会组织下放其能办好的职能和事项。

　　本次改革不是简单把政府部门裁剪的“物理反应”，而是根据新形势、新任务和政府职能转变的需要，按照大部门制的本质要求进行创新，用“化学反应”将职能相近的部门合并，使其减少管理层级，审批手续，使其发挥更大效益。从改革的设计思路来看，最后减少了多少部门，不是评价改革成功与否的标准，行政效率有没有提高，执行力有没有增强，为市民服务的水平有没有进步，这才是评价标准。

　　顺德大部制改革的突出特点和初步成效

　　顺德大部制改革明确定位于县（区）级层面，服务于县域经济和社会发展，“放权不升格、整合不扩编”，有以下特点和成效。

　　最大限度的“同类项合并”，建立宽职能的党政组织运行架构，实现党政职能有机整合的“化学反应”。这次顺德的党政机构整合优化，不仅是顺德历史上机构“瘦身”幅度最大的一次，也是全国县级党政机构改革中缩减整合力度最大的。其中政府机构10个，大大低于《广东省市县人民政府机构改革意见》提出的“由县级市改设的区设24个以内”的机构数限额。构建了大规划、大经济、大建设、大监管、大文化、大保障等的工作格局，解决了过去部门分设过细、职能重叠、多头管理、部门间“耍太极”和“踢皮球”的问题，通过部门整合变部门之间协调为部门内部协调，减少了协调工作量，提高了执行力和服务效能。比如整合工商、质监、安监、食品、药品等有关部门的职能，把8个“大檐儿帽”合成1个“贝雷帽”，组建区市场安全监管局，创新性提出了“网络化管理”的模式。如区委宣传部（区文体旅游局），通过对全区宣传、文化、旅游等资源进行系统管理和有效整合，使之前比较务虚的宣传和精神文明建设工作有了抓手和平台，得以“虚功实做”。大部门制平台更宽阔，分工更清晰，工作更高效，问责也更容易，行政成本也减少了。

　　建立“四位一体”的区联席会议决策机制，实现党政机构统筹联动，决策和执行扁平化。在领导决策层面，在区委核心领导下，建立党政领导集体决策、统筹分工的领导体制。全局性重大决策由“四位一体”（党委、人大、政府、政协）的区联席会议负责。在部门层面，将党政部门中相近的职能整合到一个部门，综合设置党政机构，党政大部门首长分别由区委常委、副区长和政务委员兼任，由一个领导来管，统筹联动，责任清楚。6个党委机构全部与政府机构合署办公。区联席会议的决策一步到位地直接由大部门执行，减少了过去区领导分管和副秘书长协调两个环节，实现了行政层次上的扁平化，提高了效率。

　　加强社会管理和公共服务综合部门设置，在大部门之间统筹安排人力资源，优化干部队伍结构。为优化资源配置，促进社会和谐稳定，突出以人为本、注重民生的价值取向，综合设置社会管理和公共服务部门。如整合区委统战部、农村工作部、区民政局、外事侨务局以及工、青、妇、工商联、残联等群团组织的职能，组建区委社会工作部和区民政宗教和外事侨务局，合署办公，集中统一处理社会事务。又如整合卫生、人口计生部门的职能，组建区卫生和人口计划生育局，统筹卫生、药品监管、人口和计生方面的公共管理与公共服务，构建大卫生服务体系。按照编制不突破、人员不降级的原则，制定干部职务安排配套方案，大部门副职实行高配，设立局务委员职务。在大部门之间统筹安排人力资源，特别是充实规划研编、政策研究、决策咨询等宏观管理部门和社会管理、公共服务、市场执法任务重的部门和部门一线工作人员的力量，解决以往存在的人员配置不平衡的问题，形成更合理的人力资源结构。

　　实行简政放权，改省、市垂直管理为地方属地管理，推进配套改革，促进全社会参与公共事务治理。实行简政放权，政府逐步将微观事项下放给基层和外移给社会，减少了直接管理的成本。譬如赋予容桂街道部分县级管理权限，下放第一批316项（方面）经济社会管理权。权限下放后，房地产租赁审批时间从原来的15个工作日缩短为1个工作日，宅基地审批从24个工作日缩短为10个工作日。将原属于省、市垂直管理的工商、地税、质监、药监、公安、国土、规划、社保等部门改为属地管理。减少了较为复杂的沟通与协调环节，也减少了行政成本。推进行政审批制度、事业单位和社会管理体制改革，减少行政审批事项和政府微观管理职能，降低市场准入门槛和企业运作成本。把政府不该管的、管不好的，通过委托、授权和购买服务等方式，依法交由法定机构和社会组织承担。在资源配置上，通过人力、物力、财力和信息等各种资源的共享，开放公共事务，促进全社会参与公共事务治理。

　　建立起决策权、执行权和监督权既相互制约又相互协调的运行机制，“宽而不包揽、合而有制衡”。大部门既有宽泛的职能但又不包揽，通过定规则、立规矩、做标准，进一步理顺决策、执行、监督关系。全局性重大决策由“四位一体”（党委、人大、政府、政协）的区联席会议负责。执行由16个部门分工负责。通过决策权上移、执行权集中、监督权外移，建立起党政决策权、执行权、监督权既分工清晰又统一协调的高效运行新机制，实现决策相对集中、执行专业高效、监督有力到位。改变以往“同体监督”的单一模式，实行监督权外移，由纪委向各部门派驻纪检监察组或专职监察人员，强化监督实效。由纪委（政务监察和审计局）集中行使纪检、监察、审计、信访等职能，整合监督资源和力量，形成了大监督的工作格局。

　　顺德大部门改革中遇到的问题及解决建议

　　由于顺德大部门改革涉水甚深，牵动了党和国家层面多年仍在探讨的重大理论与实践问题，也提出了迫切需要解决的体制机制和法律法规问题。

　　下改上不改出现矛盾，上级部门的改革配合也需要倾力推进。“上改下不改是等死，下改上不改是找死”，这是调研中多次听到的话。看似玩笑话，却有其深刻内涵。基层改了，上面却不改，或者改动很小，工作对接就会出现上面千条线、下面一根针的情况。这些困难，单靠顺德一己之力无法解决。比如社会工作部对应省市部门竟达35个，其中省是19个，市是16个，存在“一个儿子”对应“几个老子”的尴尬问题，单是开会就疲于奔命，而且省、市会议基本上都要求部门副职以上领导参加，部门领导成了“会议专业户”。即使上下对口比较少的部门也有3—4个，年终光汇报总结就搞了好多版本。这样一来，即便下面内部如何合理设置、运作如何高效顺畅，上面还是要对一大堆部门，效率很难提高。

　　改革对法律法规有“突破”，先行先试需要法律法规的保障。改革会对法律法规有“突破”，必须处理好改革与依法行政的关系。既要保持法律法规的严肃性，又要为改革开辟道路。顺德改革伊始，行政许可、执法主体、执法服装、执法证、行政复议问题等等都暴露出来。如顺德虽然被赋予地级市权限，但涉及的相关土地审批权、行政许可权等有可能在省外的诉讼中成为证据；目前工商、质监等方面使用的执法程序均是对应国家总局制定的规章规定，各不相同，甚至冲突。另外，大部分部门立法只规定县级以上行政主管部门行使相关的行政许可权和行政执法权，直接承担具体工作的乡镇政府如使用相关权力却无法可依。又如这次改革中，顺德将地税局由垂直管理调整为区政府管理，将区财政局、地税局的职责整合组建了区财税局。但由于财税局不具备地方税收执法主体资格，最后只好保留地税局，与财税局合署办公。顺德希望省人大常委会、省高级法院出台制定地方性法规或有关决定，希望省政府出台专项规章，为改革提供法制保障。因此，在设计改革方案时就要充分考虑法律法规支撑问题，要有成熟的解决方案，在改革中一并谨慎操作。

　　理顺中央与地方的事权关系，中央政府和省政府应加快推动垂直管理部门的改革。在广东省委省政府对顺德改革的批复中，并未对中央垂直管理单位和中央企业驻顺德区的机构权限做出明确规定，而这些部门和企业又对地方经济社会发展具有实质性作用，若不对其权限进行相应调整，将会造成“短板效应”，影响各项改革目标的顺利实现。

　　干部的晋升空间相对收窄，需要创新组织人事制度，给地方更大的探索空间和改革自主权。顺德作为一个GDP超过1700亿元、工业总产值超过4200亿元的地区，区级行政机关编制10多年来一直维持在900多名的水平，已是十分精简。大部制改革后，由于机构少了且扩权不升格，职位也减少了，导致干部的晋升空间相对收窄。如何解决这个问题？坚持以人为本，激励干部士气，关键是创新组织人事制度，给予地方更大的探索空间和改革自主权。如顺德希望在探索试行聘用制公务员、保障公务员权益和提振公务员士气等方面允许大胆创新，允许在《公务员法》规定的比例内设置调研员、副调研员等非领导职务。再如，理顺新组建的大部门尤其是由原省垂直管理单位和区属单位合并而成的大部门的人员工资待遇问题，解决“同工不同酬”、“一区多制（工资）”、“一局多制（工资）”的现象。这还需要工资制度改革的配合。

　　认真观察和总结顺德改革的做法及经验

　　顺德大部制改革对我国地方特别是县级层面改革具有特殊的借鉴价值，其发展方向值得肯定。可考虑在“十二五”时期，适当加以推广。如此建议，主要是基于以下几点。

　　一是本轮顺德大部制改革展开刚刚一年，顺德的大部门改革还需要深化，其内部关系和运行机制有待完善，尚须积累经验。其做法和经验采取三步走的方式进行推广，比较稳妥。

　　二是顺德党政联动、合署办公牵涉到多年来政治体制改革热议的党政关系问题，“党政分开”还是“党政合一”是长期存在争论的重大理论与实践问题，至今没有解决。顺德在实践中找到了解决问题的“实用”和“适用”答案，但还需要更多的理论与实践总结。如此对全国更有借鉴意义，改革才能走更远更稳。

　　三是从全国实行省直管县改革的情况来看，省市两级给试点县下放了许多权力，但其中的关系还要明晰，否则县要对应省市两级，根本吃不消。顺德改革中垂直部门还实行了属地管理，其面临的问题也更多，不少难题需要突破，希望能够为全国探路。

　　四是大部制改革还需要垂直管理机构改革、行政审批制度改革、事业单位改革、干部人事制度改革和聘员制度改革等配套改革。这些工作，顺德还在继续探索，经验还有待于积累。

　　五是各地学习推广顺德大部门制经验要根据自身实际进行，比如，如果是农业大县，则可考虑设置与解决三农或城乡统筹问题有关的机构。也不必完全复制16个部门或同样的机构名称，也可以对机构设置方案进行适当的调整。