朱从玖：浙江商事制度改革实践
作者：朱从玖 文章来源：《行政管理改革》2015年第5期 日期：2015-05-26 浏览次数：13 次
[摘 要] 商事制度改革是行政方式、监管方式的系统性调整和变革。尽管旧机制已经打破，但不少基层监管人员仍受惯性思维影响，尚不适应新机制新要求。这就要求我们加大干部教育培训力度，推动监管队伍的思想观念和监管方式转型，真正把工作重心从事前监管转到事中事后监管上来。
[关键词] 商事制度改革；经济转型；市场主体
[中图分类号] D63 [文献标识码] A
一、浙江商事制度改革主要做法
浙江市场经济先行先发，具有民营经济活跃、市场意识强、县域经济发达、经济外向度高等特点。浙江经济充满活力的同时，也存在产业层次低、县域同质竞争等“低小散”的弊端，转型升级压力大。从本世纪开始，省委、省政府就明确提出了二次创业、转型升级的经济发展主题，习总书记在浙江工作时提出的“八八战略”“绿水青山就是金山银山”等理念，都是针对转型升级提出的。本届政府沿着这一主线，大力实施“三改一拆”“五水共治”“四换三名”“小微企业三年成长计划”等经济转型升级组合拳。正是在经济转型升级的大背景下，浙江把工商登记制度改革作为释放制度红利、促进转型升级的重要举措来推进。国务院实施商事制度改革后，浙江把商事制度改革作为全面深化改革的先手棋来抓，作为推动“大众创业、万众创新”的重要举措来推进。从改革路径和目标看，商事制度改革从工商登记便利化入手，核心是市场监管方式的变革，由门槛式审批监管向市场主体自治自律、社会共治和政府适当监管的方式转变，最后落脚到实现市场主体充满活力、市场要素竞相迸发的发展环境营建。浙江商事制度改革的做法主要在四个方面：
（一）立足政府职能转变，把促进商事登记便利化作为商事制度改革的切入点。自十八届三中全会作出全面深化改革决定以来，我省按照打造“审批事项最少、办事效率最高、投资环境最优”省份的目标，以建设“四张清单一张网”为总抓手，深入推进行政审批制度改革。商事登记环节作为行政审批链上承上启下的关键一环，具有一环带多环的重要地位。为此，浙江把商事制度改革作为改革的先手棋和突破口，着力破除各种约束企业健康发展的体制机制障碍和瓶颈。在全国实施商事登记制度改革之前，浙江就在工商总局的指导下，率先推出了审批事项统一受理、多证联办、并联审批、“一照多址”“一址多照”、筹建登记和“工商事务金融服务通”等七项工商登记制度改革举措，受到了李克强总理的批示肯定，为全国推行的商事制度改革方案提供了参考和借鉴。
商事制度改革中，浙江按照国务院的统一部署要求，在认真完成“规定动作”的基础上，还创新了具有浙江特色的“自选动作”。一是“多证联办”。通过“一门受理、内部流转、一次发证”，极大缩短了审批时间，目前全省90%以上的注册窗口已实现这一业务。在此基础上，还推出了远程核名、延时服务、容缺受理等举措，让群众少跑路、好办事。二是放宽住所登记条件。出台相关指导意见，推行“一照多址”“一址多照”，放宽了企业经营场所限制，降低了准入门槛。三是“筹建登记”。对仍需前置审批的企业，可先领取筹建登记营业执照，尽管暂不能经营，但可进行购置设备、原材料等企业筹备工作，待取得相关许可证件后再换领营业执照进行经营，为企业节约了时间、提高了效率。
（二）立足监管模式创新，把打造信用监管体系作为商事制度改革的核心环节。浙江在信用监管方面起步较早、基础较好。早在2002年，习近平总书记在浙江工作提出建设“信用浙江”时，我们就启动了“百万企业信用工程”。2008年，在全国率先推出企业信用预警制度，并出台全国首部《企业信用管理标准》和《信用服务行业标准》；同年，首个“全国市场信用分类监管示范市场”称号花落义乌。2009年，在全国首个推行省重点建设工程招投标领域“企业信用”报告制度。2013年，实施的农民专业合作社年度备案和信用征信评级制度，为全国推进企业年报制度提供了重要样本。
自2014年10月《企业信息公示暂行条例》施行后，浙江及时跟进制定出台了《关于实施企业信息公示工作的意见》，明确提出要建设企业信用信息公示系统、督促企业报送相关信息、加强对企业公示信息的后续监管、公示部门行政许可和处罚信息、建立联合惩戒机制、强化证照联动监管、推广电子营业执照等。
其一，高起点规划建设企业信用信息公示系统。明确将系统定位为企业报送和公示信息的法定载体，各级政府及有关部门公示企业信息的重要平台和对企业实施信用监管的基础平台。为避免形成“信息孤岛”，将企业信用信息公示系统纳入统一的省政府“一张网”（浙江政务服务网）建设内容，依托其一体化的云平台数据库，推动省市县、各部门数据的统一采集、汇总交互和互联互通共享。目前，浙江已建成了依托于省工商局数据库的企业信用信息公示系统，一体化的云平台数据库建设正在推进之中。企业信用信息公示系统已实现市场主体信用记录全覆盖，所有企业和个体工商户及4000多家商品交易市场全部纳入企业信用管理体系，有380多个行业和块状经济全部实施了行业（区域）信用监管模式。同时，要求各部门在企业信用信息公示系统上，依法公示行政许可和行政处罚等信息，现已集聚了不少信息资源。
其二，探索实施信用分级分类监管和部门联合奖惩。浙江从2002年起就开始实施企业信用分级分类监管，主要是立足于工商部门监管职能，通过征信、评信、用信等信用管理流程，实行动态评估、分类管控，对企业采取不同力度和不同频度的差别化监管手段。以前这项制度主要是工商部门监管工作中应用，现在重点是部门间实现联通联动。2014年，浙江出台《企业信用联合惩戒实施办法》，要求各部门和公共服务机构按照信用状况联动实施奖励性或惩戒性措施。最近，省工商局与人行杭州中心支行联动对列入经营异常名录企业，实行贷款、银户年审查验年报情况等限制禁入措施。省工商局还与省地税局和部分银行建立了登记监管信息交换、经营异常名录抄告、年报信息互查等信息共享协作机制。下一步，还将扩大合作覆盖面，逐步完善信用信息共享与联合奖惩协作机制。
（三）立足监管资源整合，把完善市场监管体制作为商事制度改革的基础保障。实施商事制度改革会带来监管方式的转变、监管重心的转移。这必然要求构建集中、统一、高效的市场监管体制，把有限的监管力量和资源有效整合起来，集中到信用监管、智慧监管等重点环节和基层一线等重点部位上来。自2013年底开始，浙江根据党中央、国务院的决策部署，以食药体制改革为契机，启动了综合设置统一市场监管机构的改革工作。这次体制改革，市县级的工商、食药监、质监三家部门整合成立新的市场监管部门；同时，将省级以下工商质监部门由垂直管理改为地方管理。
通过一年多的努力，新的市场监管体制现已基本确立。新组建的市县级市场监管局中，约有3/4采取工商、食药监“二合一”整合模式、1/4采取工商、食药监、质监“三合一”整合模式；同时，在乡镇（街道）整合成立了一大批市场监管所。总的看，浙江统一市场监管体制的改革，基本实现了监管资源配置更加优化、监管服务效能稳步提升的目标。一是监管资源得到整合。原工商部门监管机构网络完善、基层监管队伍力量强；原食药监管部门具备食品药品监管的专业优势；原质监部门拥有完备的检验检测技术支撑。通过改革整合，实现了三家部门优势的互补与结合。二是监管体系得到完善。改革前，一些交叉重叠的领域监管工作各家推诿，改革后有效破解了“九龙治水”的弊端，提高了监管执法的完整性和长效性。三是服务发展得到强化。新的市场监管部门可以综合运用主体信用、商标品牌、质量标准、检验检测等多种工具，为企业提供一揽子的行政指导和服务。
（四）立足经济转型升级，把促进市场主体健康发展作为商事制度改革的落脚点。商事制度改革不仅要做好“放”和“管”的文章，更要做好“扶”的文章。多年来，浙江市场主体发展迅速，但在新时期面临转型升级提升发展的压力。基于此，浙江推出了一系列扶持市场主体转型升级和提升发展的举措：
1.实施“小微企业三年成长计划”。小微企业（包括个体工商户）在浙江市场主体中占比达97%，是浙江经济最基础、最富特色的力量。今年年初省委常委会专题研究小微企业发展问题，决定在全省实施“小微企业三年成长计划”，并作为经济转型升级组合拳的重要一招。四月初，省政府召开动员部署大会，启动实施了“小微企业三年成长计划”，即将出台相关政策文件。总的要求是，构建起有效的工作机制或平台，显著优化小微企业整体发展环境，有效破解制约小微企业发展的瓶颈和难题。总的目标是全省小微企业的科技创新活力与核心竞争力持续增强，产业结构优化升级，品牌创建能力明显提高，发展质量效益全面提升。
2.实施“个转企、小升规、规改股、股上市”工作。主要是从税费优惠、政策引导、公共服务等方面，支持促进市场主体加快升级。“个转企、小升规、规改股、股上市”的内核是，通过组织形态的升级，带动市场主体发展理念、管理水平和社会责任意识等内在素质的全方位提升，最终实现经济转型升级的目的。这项工作从2012年正式启动已三个年头。针对浙江个体工商户占比过高的实际情况，抓住公司准入门槛降低这一改革红利，积极推动和引导符合条件的个体户向现代企业转型。截至去年底，全省累计完成“个转企”16.17万家，其中转为公司制企业的6.92万家，占比为42.8%。同时，每年召开推进股份制改革工作会议和上市公司并购重组工作会议，推动规改股、股上市工作深化。
3.实施民企对接现代技术现代金融“双对接”工作。浙江作为民营经济大省，现阶段制约民企发展的难点和瓶颈，主要集中在技术创新、人才保障和金融支撑等方面。近年来，依托省民企发展联合会，积极搭建民企对接现代技术、现代金融“双对接”平台，帮助民企主动对接和更好利用国家乃至全球层面的高端科技、金融和人才资源，加快提升其现代化水平，促进跨越式发展。对接现代技术方面，目前已与中关村、上海张江高科技园区、航天科技集团、电子科技集团、中国机器人产业联盟以及国际产业并购团队等建立了深度合作机制，构建了民企对接军工技术民品化项目、国家级孵化项目、产业并购项目三大服务通道，形成了项目对接服务、科技金融培训服务、网络信息服务三大服务平台，取得了不少对接成果。同时，结合高新园区、科技城、“梦想小镇”等建设，建立一批企业孵化基地、众创中心、楼宇产业园和创业示范街等科技孵化器，为科技型企业提供良好的基础条件和发展环境。对接现代金融方面，注重发挥资本力量，积极借助现代金融投资机构对科技创新项目的研究管理和市场预判能力，助推民企提升发展。同时，探索建立政策性融资担保体系、建立贷款风险补偿制度、利用保险工具和多层次资本市场等，多渠道、多途径解决融资难融资贵问题。
4.实施“浙江制造”品牌建设。浙江制造业基础好、生产能力强、质量也不错，但普遍缺乏自己的品牌，产品附加值不高。为扭转这一局面，近年来提出了联动推进标准强省、质量强省、品牌强省的战略部署，实施了名企、名品、名家“三名”培育工程。特别是去年以来，探索开展了“浙江制造”品牌建设工作。把“浙江制造”界定为整体反映、综合体现浙江企业和产品形象的区域公共品牌，目标定位是企业高品位、采用高标准、产品高质量。实施路径是，以标准和认证为手段，运用高标准引领“浙江制造”高品质发展，对符合高标准、高品质要求的浙江产品进行“浙江制造”认证。目前，浙江已经推出“浙江制造”品牌建设标准和认证体系，认证了首批“浙江制造”品牌产品，接下来将选择若干市县、行业和企业开展试点培育。
二、浙江商事制度改革释放红利
通过实施商事制度改革一系列举措，进一步释放改革红利，激发大众创业创新热情，优化亲商安商的政务环境和公平竞争的市场环境，为加快经济转型升级和质量效益提升奠定了良好基础。
（一）商事制度改革已成为“大众创业、万众创新”的激发器。自实施商事制度改革后，准入门槛大幅降低、注册登记程序进一步简化，原本活跃的浙江市场主体活力更是急剧激发。到今年3月，浙江各类市场主体总数达430余万户，居全国第四位；全省平均每13人中就有一位是经营业主，平均每42人就拥有一家企业，每万人市场主体拥有量全国最高；全省个体私营经济从业人员比改革前增加390万余人，增长达23%，高于全国平均增速。
（二）商事制度改革已成为加快经济转型升级的助推器。以商事制度改革为契机，用好“宽进”“严管”两张牌，打好转型升级的“扶优”和“汰劣”组合拳。一方面，通过倒逼挤出和整合“低小散”个体户和企业，淘汰了一批高污染、高能耗的落后产能。另一方面，通过政策扶持引导、资源要素支持等，积极推动“个转企”，市场主体得到素质提升。目前，在全省市场主体中，个体工商户占比明显下降，企业占比明显增加。改革一年来，全省新设企业中，从事三产的企业同比增长31.6%，增幅明显高出一、二产，从事三产的企业在新设企业的占比高出改革前6.7个百分点。特别是与改革前相比，新设企业中信息传输、软件和信息技术服务业同比增长144.2%，教育行业同比增长110.2%，文体娱乐业同比增长93.7%，科研技术服务业同比增长87.4%。
（三）商事制度改革已成为政府自身改革的重要推手。这次商事制度改革，有力倒逼政府各部门加快职能转变，加大简政放权力度，推动了高效型、服务型政府建设，政府办事效率实现新提速，服务质量实现新提升。据统计，企业申领相关证照原来需要60多天，现缩短到最短只需两天。改革为全省每户企业平均节省了12天的时间成本。一年来，为20万户新设有限责任公司节约验资成本总计约5.2亿元。
（四）商事制度改革已成为推进治理能力现代化的重要抓手。如何发挥市场和公众的力量参与市场监管和治理，是治理体系和治理能力现代化建设的重要课题。自浙江企业信用信息公示系统开通运行以来的半年多时间，共接受公众查询1700万余人次，反映企业和社会各界对企业信用状况重视度和认知度不断提高。随着企业年检改年报制度的深入实施，社会特别是利益关联方会更加关注企业信用信息、更加注重运用信用信息评价企业，为形成自治自律、社会共治的市场监管格局奠定了良好基础。
三、商事制度改革面临的问题和思考
（一）努力推进市场主体由数量迸发向量质并举转变。商事制度改革后，市场主体数量激增。对大众创业创新的热情，既要鼓励和保护，也要注意量质并举，把大众创业创新引导到转型升级的正轨上。宽进并不等于随意放开、盲目进入，必须有一定发展质量和生态要求的门槛。下一步，浙江省将探索运用法治、市场、标准等手段，研究制定市场准入“负面清单”，严格禁止质量低端、环境冲突等不符合条件的产业和企业进入。同时，立足于转型升级这一根本，通过深入实施“小微企业三年成长计划”，为科技型、创新型、生态型小微企业提供更好的发展平台，推动更多的小微企业向“高、精、优”迈进，走质量强企、品牌强企和绿色发展之路。
（二）努力推进公示系统由信息集聚向真正管用转变。浙江企业信用信息公示系统建设总体处于起步阶段，尽管集聚了不少信息，但效用没有真正显现。下一步，将充分发挥政府“一张网”的优势，进一步整合企业信息、监管执法信息、政策信息、要素服务信息等资源，把公示系统打造成集监管和服务于一身的综合平台，使其功能更加完善、更有效用。同时，将探索建立向银行、客户、合作伙伴、消费者等利益相关者，定向精准推送企业信用信息的机制，让信用信息精准、有效地用起来。
（三）努力推进部门监管由单兵突进向整体联动转变。门槛式审批转向过程式监管后，相关职能部门的后续监管没有及时跟进，出现了监管脱节、监管空档情况。下一步，将以信用监管为纽带，进一步强化和落实相关职能部门监管职责，不断完善证照联动监管机制。
（四）努力推进干部队伍由审批依赖向监管创新转变。商事制度改革是行政方式、监管方式的系统性调整和变革。尽管旧机制已经打破，但不少基层监管人员仍受惯性思维影响，尚不适应新机制新要求。这就要求我们加大干部教育培训力度，推动监管队伍的思想观念和监管方式转型，真正把工作重心从事前监管转到事中事后监管上来。
（五）努力推进履职追责由边界不明向科学合理转变。目前市场监管特别是食品药品安全、无照经营监管的行政问责越来越严，但追责的边界不够清晰、制度不够健全，应当科学合理确定责任边界和追责情形。这方面，浙江将借鉴安全生产监管追责模式，研究制订市场监管责任追究办法，建立“依法监管、尽职免责”的履职评价机制。
