日前，国务院发布《全国资源型城市可持续发展规划（2013-2020年）》（以下简称《规划》），提出到2020年，资源枯竭城市历史遗留问题基本解决，可持续发展能力显著增强，转型任务基本完成。资源富集地区资源开发与经济社会发展、生态环境保护相协调的格局基本形成。转变经济发展方式取得实质性进展，建立、健全促进资源型城市可持续发展的长效机制。

　　《规划》是我国首次在资源型城市可持续发展领域发布的国家级专项规划，也是首次在全国确定了262个资源型城市，并根据可持续发展能力和资源状况，将262个城市区分为成长型、成熟型、衰退型和再生型四种类型，进行分类指导。

　　“实现资源型城市可持续发展目标，必须从根本上破解经济社会发展中存在的体制性、机制性矛盾，而破解的根本出路是改革。”国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长、研究员李佐军在接受中国经济时报记者采访时表示，只有把一系列制度理顺，资源型城市可持续发展的问题才能得到解决。

　　《规划》助力生态文明建设

　　“《规划》首次在全国确定了262个资源型城市，针对这一类城市的可持续发展提出了系统规划，这对建设资源节约型、环境友好型社会意义重大。”李佐军表示，资源型城市本身也是资源消耗较多的城市。在城市资源枯竭现象出现后，其可持续发展面临诸多问题。

　　“目前，部分资源枯竭型城市在转型过程中面临很多特殊难题，比如产业接续、就业、社会稳定等一系列问题。”李佐军认为，资源枯竭产生的很多问题在一定程度上影响了社会稳定。《规划》将“民生为本、和谐发展”作为指导资源型城市未来发展的基本原则，以解决资源型城市人民群众的生产、生活问题。

　　李佐军表示，《规划》有五大亮点值得关注。

　　第一，《规划》对资源型城市现存问题有较深刻、客观的认识，同时也针对这些问题提出了针对性的解决措施。

　　第二，《规划》提出了明确、具体而且积极的发展目标。其中涉及到很多具体的期限、指标和数字。

　　第三，《规划》明确了开发秩序约束机制、产品价格形成机制、资源开发补偿机制、利益分配共享机制、接续替代产业扶持机制五大长效机制。这些机制可以从深层次解决资源型城市转型问题。

　　第四，《规划》采取分类处理方法。根据资源保障能力和可持续发展能力将全国262个资源型城市划分为成长型、成熟型、衰退型、再生型四种类型。对不同类型的资源型城市提出针对性措施。规范成长型城市有序发展，推动成熟型城市跨越发展，支持衰退型城市转型发展，引导再生型城市创新发展，探索各具特色的发展模式。

　　第五，《规划》对资源型城市转型过程中的生态文明建设给予了高度关注。提出把生态文明建设放在突出地位，融入可持续发展工作全过程，坚持开发和保护相互促进，着力推进绿色发展、循环发展、低碳发展，切实解决生态环境问题，为资源型城市可持续发展提供支撑。

　　体制性矛盾是资源型城市转型的深层障碍

　　我国资源型城市数量多、分布广，历史贡献巨大、现实地位突出。但由于当前国际政治经济形势不确定性、不稳定性上升，国内经济发展中不平衡、不协调、不可持续问题突出，内外部因素叠加，新旧矛盾交织，资源型城市可持续发展面临严峻挑战，加快转变经济发展方式的任务十分艰巨。资源枯竭城市历史遗留问题依然严重，转型发展内生动力不强。

　　李佐军认为，资源型城市目前面临几个主要问题：

　　第一，接续替代产业发展滞后。很多资源型城市原来主要发展附加值较低的资源开采和加工产业，随着消费结构和产业结构的变化，一些产业和产品受到市场瓶颈约束问题日益凸显。而新的接续替代产业因受制于高级要素的欠缺，没有及时发展起来，造成了产业衔接的断档。

　　第二，社会矛盾较多。因征地拆迁对百姓损害赔偿不够，因央企和地方利益分配不公，因资源过度开发、环境破坏等问题引发了一系列社会矛盾。

　　第三，资源浪费和环境破坏较严重。在很多资源开发型城市，由于粗放开发利用资源以及环境保护措施不力造成生态破坏。而被破坏的生态没有得到及时修复，没有形成经济发展与生态环境的良性循环。

　　第四，高级要素集聚能力低。一部分资源型城市由于区位条件相对较差，人才、技术、资金等生产要素难以集聚，创新水平低，产业转型升级难度大。

　　“破解资源型城市经济社会发展中的体制性、机制性矛盾，根本出路是改革。”李佐军认为，只有把一系列制度理顺，资源型城市可持续发展问题才能得到解决。

　　以综合改革破解转型难题

　　《规划》的基本思路，不仅是解决当前资源型城市所面临的现实问题，同时也对长远发展进行了谋划。《规划》目标聚焦建立、健全促进资源型城市可持续发展长效机制，明确了构建资源开发与经济社会发展、生态环境保护协调发展格局的战略指向。

　　对此，李佐军认为，十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（下称《决定》）提出的一系列改革举措，对资源型城市转型同样适用，而且非常及时。“资源型城市面临的问题深层根源在于体制性、机制性矛盾。”李佐军表示，要想解决这些问题，必须从产权、利益分配等问题入手，突破体制、机制障碍。

　　在建立自然资源资产产权制度方面，目前很多自然资源产权看似明确，实则缺乏真正的保护责任主体。只有在建立自然资源资产制度，使所有的资源有了明确而具体的责任主体后，资源型城市在开发过程中的资源浪费、环境破坏等问题才能得到较好解决。

　　同时，资源开发补偿机制的建立也很重要，《规划》也提到按照“谁开发、谁保护，谁受益、谁补偿，谁污染、谁治理，谁破坏、谁修复”的原则，监督资源开发主体承担资源补偿、生态建设和环境整治等方面的责任和义务，将企业生态环境恢复治理成本内部化。此外，《决定》中提到的自然资源用途管制制度、资源有偿使用制度、生态红线制度等，也是促进资源型城市转型的重要制度安排。

　　李佐军还表示，资源型城市转型发展还涉及很多其他制度。比如财税制度，特别是中央与地方的财税关系安排。要促进资源型城市转型发展，就必须适当增加资源型城市的财权，同时适当减少事权或支出责任，实现财权与事权的对称。■