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新时代我国区域发展战略的演化脉络与推进路径

发稿时间:2023-01-05 14:08:56
来源:《管理世界》 作者:郝宪印、张念明

、新中国成立以来我国区域发展战略的演进轨迹

习近平总书记指出:“改革开放前,我国经济以国内循环为主,进出口占国民经济的比重很小。改革开放后,我们打开国门,扩大对外贸易和吸引外资。特别是2001年加入世贸组织后,我国深度参与国际分工,融入国际大循环,形成市场和资源‘两头在外’的发展格局,对我们抓住经济全球化机遇快速提升经济实力、改善人民生活发挥了重要作用。”党的十八大以来,为把握发展主动权、下好先手棋,我国适时提出了加快构建“双循环”新发展格局的战略安排。回顾历史,新中国成立以来我国区域发展战略的演进可分为以下4个阶段。

(一)1949~1978年:“以国内循环为主”的区域均衡发展阶段

1949年新中国成立,标志着我国进入了自主探索社会主义现代化建设的新历程。从1949年至1978年,在总体和平、局部战争的复杂国际环境下,为兼顾国家安全与经济发展的双重目标约束,我国实施了政府主导框架下以工业化为主轴的国民经济循环体系,通过高度集中的计划经济体制向中西部内陆地区布局生产力,促进国民经济生产、流通、分配、消费的内部循环。这一时期,在区域发展战略上,我国实施的是重工业优先、以内陆地区为主要空间载体的均衡化发展战略。毛泽东同志在《论十大关系》中指出:“我国全部轻工业和重工业,都有约70%在沿海,只有30%在内地。这是历史上形成的一种不合理的状况。”1953年,我国开始实施以重工业优先发展为主导方向的“一五”计划,即“集中主要力量发展重工业,建立国家工业化和国防现代化的基础”。国家工业建设的重点是东北老工业基地,其次是华东和华北,约79%的重点工程布局在内陆地区。1966年制订的“三五”计划提出,要“把国防建设放在第一位,加快‘三线’建设,逐步改变工业布局”。这一时期,东部、中部、西部地区基本建设投资比重由“二五”计划时期的10.890.57,转变为“三五”计划时期的11.111.3,内地及“三线”地区成为我国的重点开发区域,国家在这些地区建立了门类比较齐全的现代工业体系,由此形成了以内循环工业化为主的经济体系。这一经济布局不仅直接推动了中西部地区基础工业的发展,也为当前西部大开发、振兴东北老工业基地以及中部崛起等战略的实施奠定了坚实的基础。20世纪70年代初至“五五计划”时期,中国与国际诸多国家建立了外交关系,沿海地区发展机会逐渐增多(曾培炎,1999)。1973年,“四三方案”引进工程批准实施,外循环初步显现,但这一时期是处于计划经济体制下对外贸易的统一管理阶段,外贸发展水平低,外循环极其有限。1950~1977年,我国外贸进出口额占社会总产值比重年均值仅为5.1%。总的看,改革开放前的近30年,经历了“一五”时期“156项工程”奠基、“三线建设”布局、“四三方案”等重要阶段,我国经济发展格局基本是以“内循环”为主导支撑。在经济内循环主导的发展格局下,我国基本建立了比较完整的国民经济体系,但总体上经济发展水平不高,各地区经济产业结构高度雷同,重复生产、重复建设现象十分突出,整体宏观经济处于低水平的平衡发展状态。

(二)1979~2000年:以“扩大对外贸易和吸引外资”为方向的区域非均衡发展阶段

党的十一届三中全会开启了我国社会主义现代化建设的新征程,经济建设成为全党的工作重心,改革开放改变了长期以来形成的我国经济以计划性内循环为主的基本格局。1987年中国宏观经济学会秘书长王建提出“两头在外、大进大出”的国际大循环理论,同年底,中央起草的《加快沿海地区对外开放和经济发展的报告》提出,要支持沿海地区逐步走向国际市场,大力发展外向型经济,这两份报告得到了邓小平同志的大力支持;19882月,中共中央政治局会议讨论通过了组织实施我国沿海地区发展战略的决定,把沿海经济开放发展作为一项重大战略加以部署。“两头在外、大进大出”的出口导向型国际循环战略的实施,以及邓小平同志南方讲话后社会主义市场经济体制的确立,逐步加大了我国对外贸易的参与度和份额,我国外贸进出口额占GDP比重由1979年的5.9%增长到2000年的39.2%。这一时期我国逐渐形成了以内循环为主、外循环逐步扩大的发展格局。与这一发展格局相适应,这一时期在区域发展上,我国实施的是重点发展沿海地区的非均衡战略。从实践历程看,1979年我国先是在深圳、珠海试办出口特区,后在汕头和厦门设置特区。此后相继设立了沿海开放城市、沿海经济开发区、经济技术开发区、保税区、新技术开发区等政策倾斜地区。我国逐渐形成了从东到西、由南到北,“沿特区—沿海—沿江—沿边”的全方位对外开放格局和区域差异化发展阶段(姚鹏等,2015)。1981年开始的“六五”计划明确提出“沿海”带动“内地”发展,发展资源向沿海地区倾斜。“七五”计划首次明确了效率优先、非均衡发展的战略要求,并第一次把全国划分为东、中、西三大经济地带,提出生产力和经济布局由东向西梯度推移。“八五”时期,沿海经济带增长明显加快,如1995年,东部地区与西部地区的人均GDP之比扩大到2.31。“九五”时期进入到区域协调发展的摸索阶段。这一时期的区域非均衡发展战略,以东部沿海地区的率先发展带动了国民经济整体发展水平的提高,为我国下一阶段加快融入国际市场打下了基础。但非均衡发展战略的实施,客观上也加剧了东西部发展差距的扩大,并相当程度上导致了地方保护主义、区际利益冲突与市场分割等问题。

(三)2001~2011年:市场和资源“两头在外”发展格局下的区域统筹发展阶段

进入新世纪,我国加入世界贸易组织,标志着我国进入了全面融入世界经济体系的新阶段。这一时期我国对外贸易规模迅速扩大,“世界工厂”地位逐步确立并日益巩固,外向型经济发展为我国经济腾飞提供了强劲动力,形成了市场和资源“两头在外”的发展格局。我国对外贸易依存度在2006年达到67%的历史顶点,逐渐成为全球第一贸易大国,以外循环为主的经济发展特征突出。这一时期,在市场化和外向型经济发展导向下,由于区位优势、要素禀赋、区域政策等方面的差异,我国东、中、西部区域发展存在差距扩大趋势。为改变区域差异日益扩大的趋势,“九五”计划时期,我国区域发展进入了战略统筹构建期。1999年至2004年间,随着西部大开发、振兴东北老工业基地、中部崛起、鼓励东部地区率先发展战略的先后实施,我国基本形成了覆盖全部国土空间的区域统筹发展战略布局(魏后凯,2008)。随后,《全国主体功能区规划》等系列文件的出台实施,进一步拓展深化了区域互动统筹的发展战略(刘秉镰等,2019)。西部大开发战略的实施使得西部地区基础设施建设、生产生活条件得到显著改善,带动了物流、人流,促进了产业发展。振兴东北老工业基地的实施促进了资源型城市可持续发展政策体系建立和国有企业体制机制改革,提升了接续替代产业发展能力及国有企业竞争能力。中部崛起战略促进了中部地区产业承接能力,一批国家级产业转移承接示范区建设取得明显成效。鼓励东部沿海地区率先发展,成为经济持续快速增长的“龙头”。但2001~2010年,东部地区GDP相对水平与非均衡发展阶段相比居于高位,人均GDP相对水平也相对较高,表明这一时期区域经济发展的不平衡、不充分矛盾仍然突出。

(四)2012年以来:“双循环”新发展格局下的区域协调发展阶段

2008年全球金融危机爆发,这是促使我国经济发展格局向“双循环”新发展格局转变的重要外部诱因。特别是近几年来,发达国家逆全球化和贸易保护主义蔓延、制造业回流和分流双重压力凸显,过去几十年形成的国际贸易格局面临瓦解,扩大内需、创建“以我为主”的全球价值链网络势在必行。我国内需对经济增长的贡献率有7个年份超过100%,对外贸易依存度2019年下降至32%,我国已经进入了内需主导的发展阶段。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》提出,要加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局。相应地,在区域发展战略上,我国提出了以“区域协调发展”为核心的实践方略。党的十九大报告首次提出要实施“区域协调发展战略”“乡村振兴战略”“创新驱动战略”“可持续发展战略”等具有划时代意义的战略安排,从而开启了我国区域协调发展的新时代(张贡生,2019)。2012~2020年,东部、中部和西部地区GDP总量和人均GDP相对水平均有所提升,东部地区GDP总量和人均GDP相对水平与统筹发展战略阶段相比有所下降(表1),表明区域协调发展的趋势进一步明显,区域发展的协调性逐步增强。

党的十八大以来,我国区域协调发展的内涵、空间指向和政策体系呈现出一系列新特征和新趋向。

第一,区域协调发展的内涵进一步扩展。我国区域发展的整体部署由区域统筹进一步提升拓展为区域协调发展,除以往的东部、中部、西部和东北地区发展外,功能区、老少边穷地区、资源型地区等的发展涵盖到了我国区域发展战略中,重要功能区关键作用更加明显,特殊类型地区加快实现振兴发展。青藏高原“中华水塔”保护高标准推进,黑龙江、山东、河南、吉林、安徽5个省份成为国家粮食安全保障的“压舱石”,资源型城市资源产出率累计提高超过36%20个革命老区重点城市人均生产总值超过6万元,边疆巩固和边境安全得到有力保障,我国区域协调发展的全面性和系统性进一步增强。

第二,协调东中西统筹南北方,城市群网络化发展的区域发展空间指向进一步凸显。新时期的区域发展差异不仅表现为传统的东中西差距,“南强北弱”的不平衡发展也进一步凸显。在继续推进东部、中部、西部和东北地区协调发展的同时,统筹南北方发展成为区域战略重点,以京津冀、长三角、粤港澳、成渝等城市群为战略骨架的空间战略体系成为区域协调发展新机制的重要组成部分,支持中心城市发展,引领城市群协同一体化进而带动区域板块融合发展成为助推区域协调发展的重要任务。2021年,粤港澳大湾区、长三角、京津冀9市实现地区生产总值47.3万亿元,占全国40%以上,成为全国经济增长的强劲动力源和南北平衡发展的重要引擎。

第三,区域政策体系和发展新机制基本形成。目前,我国已构建起以基本公共服务均等化为目标的区域协调发展政策体系和加快建设全国统一大市场的宏观政策框架。“创新、协调、绿色、开放、共享”的新发展理念贯彻实施,从关注总量差距向关注人均指标差距转变,从关注经济领域差距向同时关注社会领域差距转变,建设全国统一大市场延伸到了面向整个市场经济体系,由传统保障市场要素流通向建设更大范围和更高能级的高标准现代市场体系拓展(贾若祥,2018)。如,东、中、西部地区的义务教育生师比基本持平,中西部地区每千人医疗卫生机构床位数超过东部地区,我国基本公共服务均等化水平不断提高;中西部地区铁路营业总里程达到9万公里,占全国比重近60%,全国基础设施通达程度更加均衡,为加快建设全国统一大市场提供了坚实基础。

、我国区域发展战略演化的理论逻辑与体系特征

新中国成立以来,在长期的区域发展战略实践探索中,我国逐步形成了符合国情的中国特色社会主义区域发展理论。中国特色社会主义区域发展理论是在中国共产党的集中统一领导下,以中国化的马克思主义科学理论为指导,以建设社会主义现代化强国和实现中华民族伟大复兴为根本目标(黄阳平、林欣,2021),坚持以人民为中心,以共享发展和共同富裕为价值主线,始终坚持立足中国实际,在“全国一盘棋”的整体布局下,通过统与分结合、发展与保护相结合、重点与特色相结合,因地、因时、因发展阶段靶向协同实施区域重大战略(杨承训,2017),构建优化与中国特色社会主义市场经济相匹配相适应的空间结构与区域格局,进而形成并不断增强全国整体综合优势的系统化理论体系(孙久文、蒋治,2022)。中国特色社会主义区域发展理论超越了西方经济地理学的传统区域发展理论,具有鲜明的整体性、实践性、开放性和时代性特征。

(一)理论逻辑:在实践中形成发展了中国特色社会主义区域发展理论

从发展历程看,中国区域理论创新与发展是在实践中逐步积累形成的。从毛泽东同志开始,经过党和国家几代领导集体的实践探索,特别是党的十八大以来以习近平同志为核心的党中央关于治国理政的一系列新理念、新思想、新战略,为中国特色社会主义区域发展理论的发展创新提供了宝贵的实践经验和理论源泉。其中,习近平经济思想中关于“三新一高”的重大论断和重要论述,为新时代中国特色社会主义区域发展理论的成熟和定型提供了系统性的理论框架。

新发展阶段贯彻新发展理念,必然要求构建新发展格局;构建新发展格局推动高质量发展,必然要求实现区域协调发展。其中,新发展阶段是我国在如期全面建成小康社会后,进入了全面建成社会主义现代化强国的新阶段。从国家战略层面看,在“强国梦”目标指引下,全面建成社会主义现代化国家需要3个层面的战略体系来支撑保障,分别是宏观层面的整体战略、中观层面的区域战略和各领域层面的细分战略,即宏观上分“两步走”全面建成社会主义现代化强国的总体战略部署,中观上区域协调发展战略、区域重大战略、主体功能区战略等融通互补的区域发展战略,以及各领域层面如科教兴国、制造强国、航天强国、交通强国、网络强国等细分领域战略,新发展阶段结构严密的国家战略布局为一系列区域重大战略的落地实施提供了系统化的体系安排,为区域重大战略、主体功能区战略在国家战略体系中的定位和区域协调发展战略的顶层设计提供了科学依据。贯彻新发展理念就是要完整全面准确贯彻创新、协调、绿色、开放、共享发展理念,构建新发展格局就是要构建“双循环”新发展格局,这为新时代我国区域高质量发展的理论深化与实践创新提供了思想源泉和科学指引。一方面,坚持以国内大循环为主体,区域发展战略实施要践行高质量发展的要求,从注重总量和增速的高速增长转向更加注重质量和效益的高质量发展,从偏重要素驱动和投资驱动转向更加注重创新驱动,走绿色低碳发展之路,发挥不同区域的竞争优势,推动各区域形成合理分工、优势互补的现代产业体系和产业链网络,将区域发展差距控制在合理范围内,以科学高效的区域合作关系推动全国统一大市场加快形成,为国内大循环和实质推进全体人民共同富裕提供坚实支撑;另一方面,实现国内国际双循环相互促进,区域发展战略实施要充分调动各区域参与国民经济生产、分配、流通、消费各环节的积极性,将各区域纳入全方位、多层次的开放型经济体系,以高水平开放推动共建“一带一路”高质量发展。进入新发展阶段是我国区域发展的历史方位,坚持新发展理念是我国区域发展的指导原则,构建新发展格局是我国区域发展的路径指引。“三新一高”框架下的区域理论发展与创新,成为中国特色社会主义区域发展理论的鲜明特征。

中国特色社会主义区域发展理论的独特秉性,包括但不限于以下6个方面:一是在目标定位上,紧紧锚定建设社会主义现代化强国和实现中华民族伟大复兴根本目标不动摇;二是在价值导向上,始终把人民对美好生活的向往作为奋斗目标,将区域发展与共享发展、共同富裕相结合,特别是党的十九大将区域协调发展上升为国家战略,体现了社会主义的本质;三是在实施方略上,始终坚持“全国一盘棋”,不论是改革开放前的“优化生产力布局”,还是改革开放后的“两个大局”,还是新时代的“区域协调发展”,都是立足全局,通过平衡发展、优先发展、协调发展形成全国合力,发挥社会主义集中力量办大事的制度优势;四是在实践方法上,坚持统分结合、发展与保护相结合、重点与特色相结合,其中,统分结合即全国统筹与分区竞发相结合,即在全国统筹框架下以区域重大战略推动各地区在竞争与合作中实现高质量发展;发展与保护相结合,即以可持续发展为导向,创立主体功能区制度,在经济增长和质量提升的同时,注重生态保护区、国家粮食安全区、能源安全区和边疆安全区等功能区域保障;重点与特色相结合,即以重点优势区域优先发展“以点带面”,其他区域扬长避短、凸显特色,实施非对称、差异化、特色化发展;五是在推进策略上,坚持因时、因地、因发展阶段施策,在不同时期、不同发展阶段,实施不同的发展策略和区域战略,在改革开放前的内循环主导的发展格局下,实施区域均衡发展战略,在改革开放后“大进大出”的国际经济循环战略框架下,实施区域非均衡发展战略,在当前“双循环”新发展格局下,科学实施区域协调发展战略;六是在体系架构上,中国特色社会主义区域发展理论主要包括四大板块内容,分别是区域格局、空间结构、战略布局与政策体系,区域格局以梯度共进和协调发展为主线,空间结构以区域高质量发展“动力系统”和重要功能区“循环系统”两大系统的统筹协调为框架,战略布局以比较优势、合理分工、协同融合为主轴,政策体系在纵向上坚持因时、因地、因发展阶段施策,在横向上坚持全国统一大市场框架下的统一性与区域性相结合。其中,区域格局设定了区域高质量发展的基本布局和优化方向,空间结构划定了两大系统在国土空间框架中的开发保护格局,战略布局锚定了区域高质量可持续发展的施力框架和发力点,政策体系构筑了区域高质量可持续发展的保障机制。

(二)我国区域发展战略演化的内在规律

理论来源于实践,又反过来指导实践。在中国特色社会主义区域发展理论与实践的交互过程中,我国区域发展战略演化坚持目标导向、问题导向与效果导向,呈现出特有的内在规律,具体来看:

1.坚持目标导向:始终服从服务于国家整体战略目标需要

从总体看,我国区域发展战略紧紧围绕国家发展整体性与区域性相统一的耦合关系,始终服从服务于具有稳步推进与梯度升级规律特征的国家整体战略发展需要。一方面,我国整体发展战略呈现出围绕“强国梦”目标而展开的稳中有进和螺旋上升的基本特征。新中国成立以来,为尽快实现“迟到的现代化”,把我国从积贫积弱的农业国发展为自立自强的工业国,我国提出了“四个现代化”的战略发展目标,并制定了国民经济长远规划“两步走”战略,即第一步建立与国际水平大体接轨的较为独立完整的工业经济体系,第二步全面实现工业、农业、科技和国防现代化,尤其推动工业化水平走在世界前列。在此基础上,改革开放以来我国确立了“三步走”基本实现现代化的国家发展战略,制定了深化改革开放、重点带动全局、先富带动后富的实施方略,并明确提出了全面建设小康社会的战略任务。党的十八大以来,在新时代的历史方位上,我国在全面建成小康社会基础上,步入了向第二个百年奋斗目标进军的新阶段,提出了分“两步走”到本世纪中叶把我国建设成为社会主义现代化强国的战略部署。

另一方面,与之相对应,我国历次区域发展战略的出台实施呈现出鲜明地对国家整体发展战略目标的落实落细落地特征。新中国成立初期,以“工业西渐”为主线的区域均衡发展战略,体现出在“冷战”时期国内外复杂环境下,我国以强有力的计划经济体制建立国家自主工业体系和破除内陆工业“空白”的宏观部署和战略抉择。实践证明,自立自强的国家工业体系为中华民族“站起来”提供了坚实的战略支撑。改革开放后,我国实行的东部优先发展、先富带动后富的非均衡发展战略,实现了对长期以来区域发展低水平均衡的突破,市场化的改革取向、效率优先的发展策略、从东到西的差异化区域战略布局,使得国家生产力得到迅速释放,到20世纪90年代中后期摆脱了“短缺经济”局面,并于2010年成为世界第二大经济体,中华民族开始实现“富起来”。在新征程上,全面建设社会主义现代化国家,需要直面人民日益增长的美好生活需要与发展不平衡不充分之间的矛盾,区域协调发展战略统筹东中西、平衡南北方,呈现出为实现“强国梦”目标打造充分平衡协调的区域整体发展格局的战略部署。

2.盯准板块分化:以区域问题导向确立区域发展战略方位

从定位来看,我国区域发展战略呈现出瞄准盯准区域发展共性与个性的交互关系,以系统性问题意识精准确立区域发展战略方位的内在规律。其基本逻辑体现为因发展阶段、因区域状况、因个性问题定位区域发展和区域战略,突出表现为“大问题”定调、“中问题”分类、“小问题”定策。以改革开放时期的非均衡发展阶段为例,这一时期国家发展的“大问题”是经济蛋糕不够大的总量问题,“中问题”是各区域之间的低水平“弱者均衡”的平均主义问题,“小问题”是东部沿海区位、市场、技术、人才等生产要素活力难以得到有效释放的体制机制问题,若继续维持计划经济体制的区域均衡发展战略,则难以破除各区域低水平、低层次的“短缺经济”掣肘,而实施区域非均衡发展战略,深化市场化取向的改革开放,充分释放生产要素活力,重点突破允许东部沿海地区先发展起来,先富带后富,是做大蛋糕、破除总量经济短缺瓶颈的关键之举。在做大总量蛋糕后,西部大开发、东北老工业基地振兴、中部崛起等战略有序精准实施,则是进一步正视区域发展的板块差异格局、以区域问题为观测点确立区域重大战略的具体体现。

3.聚焦空间结构:兼顾动力系统打造与循环系统建设

从空间结构看,我国区域发展战略格局的支点呈现出从分区域增长极“单点突破”到大区域增长带“群带融合”,并兼顾生态功能区等循环系统建设的规律特征。一方面,作为区域发展战略落地实施的支撑载体,我国历来高度重视动力源区域发展,动力系统打造能级也逐步从都市圈、城市群培育到经济带建设。理论上看,区域发展战略支点可分为以经济功能区、都市圈等为载体的点状支点,以城市群为载体的团状支点,以及以城市群与城市群之间融合一体发展为载体的带状支点。从空间布局看,我国区域重大战略的支点载体已从改革开放初期的点状支点向团状支点转换升级,并呈现出向带状支点提级升档的成长规律。改革开放初期,为实现率先发展和重点突破,东部沿海城市相继成立国家级开发区、高新区、出口加工区、保税区等各类经济功能区。作为东部优先发展的重要载体,随着时间推移,上海、深圳、广州、珠海、宁波、厦门、青岛、温州、福州、南通、大连等沿海开放城市成为经济发展的都市圈支点。随着我国经济的崛起、市场的壮大以及一系列区域重大战略的持续发力,上述城市的功能不断得以拓展,辐射影响圈逐步扩大,城市群的协同一体发展成为区域发展的重大战略枢纽,长三角城市群、珠三角城市群、京津冀城市群、山东半岛城市群、成渝城市群、中原城市群等一批城市群成为承接区域重大战略的支点枢纽。而且,随着城市群的协同抱团发展以及五大区域重大战略的有力推进,我国以枢纽城市群为中心,各类优质要素资源正加速向沿海、沿江、沿河、沿路、沿边地区集聚,长江经济带、粤港澳大湾区经济带等群带融合的高能级区域战略支点正在形成。

另一方面,在主体功能区框架下,我国区域发展战略在着力打造高质量发展动力系统的同时,也高度重视非城市化地区以可持续发展为导向的循环系统的功能塑造和培育。对农产品主产区、生态功能区等区域进行重点保护,将生态脆弱区、农业地区纳入国家战略进行空间统筹,划定城镇开发边界、耕地保护红线、生态红线“三条控制线”,对黄河、长江“母亲河”实施充分有效保护,将黄河保护纳入黄河流域生态保护与高质量发展战略,将长江保护纳入长江经济带发展战略,要求共抓大保护、不搞大开发,以切实维护国家粮食安全和生态安全。

4.突出政策优化:区域政策与产业政策从一体嵌套到功能互补、各有边界

从政策配套看,我国区域发展战略的政策安排呈现出从“眉毛胡子一把抓”的政策杂糅到各有边界、功能互补的政策协同创新。改革开放以来,为保障区域重大战略的有效实施,推动重点区域优先突破发展,我国实施了以行政区域框架为依托的区域政策架构,所有的优惠政策在区域框架体系内嵌套实施,包括对外开放政策、贸易政策、审批政策、税费政策、融资政策等各类经济政策。在亟需做大蛋糕、总量经济较小的发展阶段,区域一体嵌套政策为打造“政策洼地”实现重点突破、集中保障区域重大战略实施发挥了有效作用。但随着经济调控重心从总量政策转向结构政策,以行政区域为框架的区域嵌套政策不利于经济结构的优化调整、全国统一大市场的培育壮大和国际一流法治化营商环境的打造,尤其对税收政策而言,以区域为标准的税收优惠极大损伤了税收的统一性、公平性和实效性。当前,随着四大板块、五大区域重大战略的有序实施,有违区域公平和统一大市场建设的产业优惠政策正得以清理,区域政策与产业政策正按照市场化、产业化、法治化的原则导向,实现政策从一体杂糅向立足各自功能定位的政策协同方向转变优化。

、当前我国区域高质量发展面临的主要问题

我国一系列区域发展战略的持续深入实施,极大改善了人民生产生活条件,有效促进了区域协调发展。但从加快构建新发展格局、深化推动高质量发展要求看,我国区域发展仍然面临着一些亟待进一步解决的现实问题。

(一)南北发展差距扩大正在成为突出问题

一方面,西部大开发战略和中部崛起战略的实施,有效促进了西、中部地区的发展,尤其是全面建成小康社会进一步改善了本地居民的生活条件。但受产业结构、市场发育、创新能力、制度惯性等综合因素影响,中西部地区与东部地区的发展差距仍然存在。2021年,我国西部地区GDP总量约22.37万亿元,中部地区约为25.01万亿元,东部地区则为62.88万亿元,东西之间的经济总量差距仍然明显。另一方面,南北发展差距加大正日益成为我国区域发展的主要矛盾。尤其是东北三省近年经济增速较低,中心城市对高层次人才吸引力明显下降,人才外流严重;山西、内蒙古、新疆等资源型地区传统优势产业大面积衰退,新动能新产业发展举步维艰,在绿色低碳发展的硬约束下,这些地区处于新旧动能转换的“断档”期或“爬坡过坎”期。以长三角、粤港澳大湾区为核心增长极的南方地区发展势头强劲,南升北降、南强北弱态势日益显著。

(二)区域间产业结构趋同现象依然普遍存在

受政绩考核、区域竞争、财税分成等多重因素影响,各地区仍然存在重复投资和恶性竞争行为,一定程度导致产业结构的同质化,从而导致全局性的资源浪费和生产能力过剩。不少地区为早出快出显绩,竞相出台过度的优惠政策打造“政策洼地”招商引资,相当程度上抑制了地区比较优势的发挥。从各省“十四五”规划看,有28个省份提出要实现农业现代化,超过20个省将食品制造加工业、汽车制造业、人工智能、生物医药产业、新能源等列为优先发展产业,20个以上省份将物流业、新一代信息技术、金融业、健康产业、旅游业等列入“十四五”规划。产业趋同布局导致项目盲目布局和重复投资,稀缺的市场资源被扭曲配置,不利于区域协同分工和国民经济整体效益的提高。

(三)生产要素跨区域有序流动的体制机制障碍有待破除

当前,以行政壁垒为典型代表的各种有形无形的区域壁垒、市场壁垒仍然存在,制约生产要素跨区域流动的体制机制障碍仍然存在。实践中,受属地管理和行政分割约束,各区域之间的协同发展存在诸多体制机制障碍,难以真正实现“跨域通办”“跨省通办”或“跨域无感”。一些地区为局部利益考虑,制定地方保护、市场分割、指定交易等妨碍统一市场和公平竞争的政策,实行“小而全”的自我小循环,以“内循环”的名义搞地区封锁,以区域市场一体化为方向的区域合作制度难以有效落地。尤其是在基本公共服务均等化供给方面,各地区在户籍、教育、医疗、养老、社会保险等方面还存在较大差距,给人口自由流动带来实质阻碍。

(四)城市之间与城乡之间发展仍不平衡

一方面,长期以来“行政区经济”的强大运行惯性,使得省会城市、大城市和中心城市成为各区域发展的重心,导致绝大多数中西部省份的省会城市“一市独大”。比如,2021年武汉、成都、西安的地区生产总值占全省的比重分别达到了35.4%36.92%35.91%,其他中西部省会的地区生产总值占全省的比重也都超过20%。另一方面,城乡发展不平衡仍然是区域发展的最大短板。部分地区过度支持省会及重点城市的城镇化进程,对其他中小城市的城镇化诉求关注不足,推动城乡一体融合发展的力度偏弱。部分区域的城镇化质量不高,虽然实现了土地的城镇化,但并未实现人的城镇化。有些地方仅是通过行政区划调整、征地拆迁、村改居等方式实现了农村居民的户籍“农改非”,但并未改变其生产生活方式,也未能让其享受均等化的城镇基本公共服务,城乡之间的平衡发展仍待持续深入破题。

、我国区域发展战略的未来走向与推进路径

党的二十大报告强调,要“促进区域协调发展”,这将是下一步我国推动区域发展的基本原则。它不仅包括各大区域板块经济社会的协调发展,也包括各类区域发展战略的融通与协调,为我国区域发展格局的深度优化提供了科学指引和实践遵循。

(一)在区域格局上,“双循环”新发展格局下“沿海—内陆—沿边”全面开放的区域协调发展格局将加快塑造

在新征程上,实现经济社会的高质量发展是首要任务和主旋律。我国将充分发挥超大规模市场优势,加快建设全国统一大市场,将“大市场”发展为“强市场”,通过以本土市场为基础的科技高水平自立自强,大力支持本土企业创新创业,创建“以我为主”的全球价值链网络,深刻改变长期以来以西方市场为基础的、嵌入发达国家跨国企业网络的国际代工模式。在“双循环”新发展格局下,我国区域格局将朝着各大板块梯度共进和协调发展的方向深度优化:一方面,在“内循环”为主的全国统一大市场框架下,东、中、西、东北四大板块的高质量协调发展将成为战略重点,南北平衡发展也将成为区域协调发展的重要内容,向首都核心区域适度倾斜的“北移东渐”也将成为区域重大战略优化调整的重要选择。从未来趋势看,聚力打造以京津冀为核心,以山东半岛为南翼、辽东半岛为北翼的环渤海大湾区经济区,并与黄河流域生态保护和高质量发展战略形成叠加合力,辐射带动黄河中上游城市群跨越式发展,形成一条贯通东中西、平衡南北方的中国北方经济战略走廊将成为可能。

另一方面,以“内循环”为主的国内国际双循环,也是构建新发展格局不可或缺的重要内容。下一步,沿海开放高地优势将更加凸显,内陆和沿边地区在“一带一路”倡议下,也将进一步由开放腹地走向对外开放前沿,成为我国“双循环”新发展格局塑造的重要引擎。我国将深入推进西部大开发,加快建设西部陆海新通道,构建内陆多层次开放平台;高水平打造辽宁沿海经济带,形成均衡发展的产业结构和竞争优势,推动东北振兴取得新突破;推动长江中游城市群协调发展,建设一批中高端产业集群,推动中部地区加快崛起;推动东部地区加快现代化进程,高水平打造有全球竞争力的科创中心和人才基地,培育壮大世界级先进制造业集群。届时,我国“沿海—内陆—沿边”全面开放的区域协调发展格局将加快塑造。

(二)在空间结构上,主体功能区框架下的国土空间高质量开发保护格局将加速形成

一是主体功能区制度将全面完善和严格落实。当前及今后一段时期,立足资源环境承载压力,深入实施主体功能区战略,全面完善和落实主体功能区制度,发挥各地区比较优势,形成主体功能突出、分工合理、优势互补的高质量国土空间开发保护格局,将是我国国土空间结构优化的基本方向。下一步,按照国土空间结构变化规律和趋势,因地施策,因发展阶段施策,推动城市化区域分类分级发展,形成生态功能区、农产品主产区、城市化地区科学合理的主体功能分区,以形成可持续发展的国土空间开发保护新格局。

二是以中心城市、城市群和经济带为重点的高质量发展强劲动力源将深化开拓。下一步,多点发力、多层展开的以重点区域带动全国的区域协调发展方略将深化实施,京津冀、长三角、珠三角等特大城市群,以及高标准、高质量建设的雄安新区,将以全球科技创新的策源地和优质资源要素配置高地的高端定位,打造全球科创中心和世界先进制造业集群,成为我国引领高质量发展、构建“双循环”新发展格局的第一梯队;山东半岛城市群、成渝地区双城经济圈、中原地区城市群、长株潭城市群等区域性城市群,将成为各大区域高质量发展的轴心和全国重要的经济增长极,成为我国高质量发展动力源培育的第二梯队;其他地区也将以中心城市为引领,全面提升中心城市的资源配置能力和综合承载能力,提升放大城市群对区域发展的辐射功能和带动效应,多点打造区域高质量发展的重要增长极。

三是粮食安全、生态安全、能源安全、边疆安全等重要功能区域的保障能力将全面提升。下一步,按照主体功能定位细化政策单元,着力夯实粮食生产功能区的国家“口粮”保障能力,强化特色农产品区域的优势品牌培育,持续强化对生态脆弱地区的保护力度,全面提高优质生态产品供给能力,加强能源资源富集地区的战略供给与保障水平,支持边疆地区、革命老区、民族地区加快发展,切实维护国家粮食安全、生态安全、能源安全和边疆安全,将是我国构建国土空间高水平保护格局的重要战略任务。

(三)在战略布局上,融合互动、融通互补的区域战略布局向纵深协同推进

当前,我国区域协调发展已经进入经济区与经济带相融合、经济带与城市群相贯通的新阶段,以沿海沿江沿河沿线经济圈经济带为主的国家横纵经济轴带将加速构筑。下一步,依托“四大板块”形成的京津冀协同发展战略、粤港澳大湾区发展战略、长江经济带发展战略、长三角一体化发展战略、黄河流域生态保护和高质量发展战略等区域重大战略将协同共进,深化区域间的融合互动、融通互补,成为我国聚焦实现战略目标和提升引领带动能力的重要抓手及施力靶向。京津冀协同发展将以疏解北京非首都功能为“牛鼻子”,全面提升超大城市、特大城市的系统协同治理能力,深度优化区域空间结构和经济结构;长三角一体化发展紧扣“一体化”和“高质量”两个关键,提高长三角地区配置全球资源能力和辐射带动全国发展能力。其中,长江流域和黄河流域在培育经济增长极和动力源的同时,也将成为我国打造与高质量发展动力系统相呼应匹配的循环系统的战略重点。长江经济带发展将依托长江黄金水道,充分发挥横跨东中西三大板块的区位优势,统筹推动生态保护和经济高质量发展;黄河流域生态保护和高质量发展将坚持绿水青山就是金山银山的理念,着力加强生态保护治理、保障黄河长治久安、促进全流域高质量发展。

与此同时,区域重大战略实施将与新型城镇化战略、海洋强国战略等战略安排进一步融通协调,城乡一体融合发展和陆海统筹发展也将成为区域协调发展的战略重点。随着“双循环”新发展格局的深入推进,“以人为核心”的新型城镇化战略和乡村振兴战略将深化实施,以大城市为核心、大城市为主导的区域发展格局将被深刻改变,“协调发展”的含义将进一步体现为以城带乡、一体融合、全域发展,农业转移人口市民化的进程和质量将进一步加快提升,以县城为重要载体的城镇化建设将加快推进,以城市群、都市圈为依托的大中小城市协调发展的格局将有序形成。同时,强化陆海统筹,高质量发展海洋经济,持续培育海洋发展新动能,加大海洋生态环境保护力度,形成海洋空间的高质量开发保护格局,也将是我国区域协调发展的重要内容。

(四)在政策安排上,全国统一大市场框架下的区域协同协调发展政策体系加快构建

当前及今后一段时期,加快构建统一规范、开放高效的全国统一大市场,打通制约国内市场高效畅通和规模拓展的关键堵点,推动形成供需互促、产销并进、低成本运行的国内大循环,将国内统一大市场培育发展成为法治化的强市场,以国内强大市场畅通国内国际双循环,是我国确保经济行稳致远、高质量推进社会主义现代化强国建设的重要保障。在区域政策安排上,处理好政策统一性与区域性的关系,结合区域重大战略和区域协调发展战略实施,健全区域合作机制,深化推进区域协作,以区域一体化推动全国统一大市场建设,深化区域对内对外开放发展格局,打破地方保护和市场分割,将区域“小循环”全面服务和融入国内国际双循环,打造面向全球的“沿海—内陆—沿边”全面开放政策体系,是我国区域政策体系优化的基本方向。同时,健全区域协调发展体制机制,强化区域战略统筹,完善区际利益补偿与成本分担机制,支持省际交界地区探索建立统一规划、统一管理、合作共建新机制,创新先富带后富、先富帮后富机制,逐步实现区际间基本公共服务均等化,更好促进各地区共同发展,也是我国区域政策优化调整的重要着力点。

、在顺应国家区域发展战略走势中塑造区域发展新优势

区域发展是高质量发展的基本组成部分,区域经济是推进中国式现代化的重要引擎。在新征程上,各地区应紧紧锚定现代化强国建设总目标,从国家战略体系布局中踏准节拍、精准定位,在顺应、把握国家区域发展战略走势中塑造区域发展新优势,为全面建成社会主义现代化强国贡献区域力量。

(一)从国家战略总体布局中找准定位,以差异化、特色化发展充分释放区域发展潜力

从区域发展看,各地应立足自身优势,以全面服务和融入“双循环”新发展格局为契机,借力区域重大战略和区域协调发展战略,高标准推进区域产业高质量发展,在全国统一大市场框架下,充分发挥市场对资源配置的基础性和决定性作用,结合本地产业结构与资源禀赋优势,构建产业链“链长制”平台,强化产业链基础支撑能力和创新服务能力建设。东部发达地区应着力强化科技高水平自立自强,打造世界级先进制造业集群,大力发展生产性服务业和知识密集型服务业,完善现代农业产业体系、生产体系、经营体系、服务体系,谋划推动一批资源和劳动密集型传统产业精准有序转移,为承接国际产业链高端环节腾出空间,加快推动产业结构向中高端转变,释放以重点区域带动全局发展的整体效应。其它地区应立足区域实际,扬长避短、凸显特色、发挥优势,依托传统产业特色优势推动转型提档升级,如东北重工业基地和山西能源行业应进一步强化科技赋能,实现“老树发新枝”,深挖潜在特色优势推动跨越发展;如黄河流域的陕西、甘肃、内蒙古、青海以及新疆等省份可在对传统优势特色产业提档升级的基础上,充分挖掘其太阳能、风能优势,合力打造可再生能源示范区,借力发挥战略叠加特色优势、引进内联特色优势、政策集成特色优势等,因地制宜促进区域高质量发展。

(二)加快推进区域一体化进程,推动形成互融互通的高质量区域协调发展格局

构建“双循环”新发展格局要求加快建设全国统一大市场和加快推进区域一体化进程。总体看,各地应在建设全国统一大市场框架下,以“七个一体化”为统领,加快推进区域一体化进程。即以区域规划一体化为基石,推进顶层设计一体化;以营商环境一体化为抓手,构建市场一体化机制;以产业发展一体化为主轴,推动产业链强链、优链、拓链、补链;以科技创新一体化为支撑,做实做强跨域科创大走廊;以交通通讯一体化为切入,推动基础设施一体化;以公共服务和社会治理一体化为依托,推动共建共享、跨域无感;以生态环境一体化为重点,推动绿水青山共治共享。具体来看,长三角、粤港澳大湾区、京津冀等经济一体化程度较高的城市群经济带,可在区域一体化上实现率先突破;同时应着力发挥枢纽城市和中心城市辐射带动作用,深化提升北京、上海、广州、深圳、杭州等一级战略支点的辐射带动能级,进一步提升武汉、郑州、西安、成都、济南、沈阳等次级战略支点的经济圈辐射带动力,加快培育南宁、贵阳、兰州、银川等战略支点网络,形成多中心、多层次的区域战略支点网络体系,梯度推进全国统一大市场框架下的区域一体化进程。

(三)统筹国土空间开发与保护,在经济社会全面绿色发展上加快突破

从区域空间结构优化看,各地应依托主体功能区框架,统筹国土空间开发和保护,按照主体功能分区,对生态脆弱区、能源资源富集区、农产品主产区、城市开发地区等靶向精准发力,通过强化空间发展统筹协调,在经济社会全面绿色发展上加快突破。通过建立健全全面绿色发展的体制机制、规划体系、标准体系、政策体系、考核体系,系统构筑集绿色生产、绿色生活、绿色生态于一体的全面绿色发展体系,形成贯通高质量发展、高品质生活、高效能治理的全面绿色发展格局,高水平打造以全面绿色发展为鲜明特色的区域现代化建设样板。强化顶层设计,一盘棋统筹规划,探索建立“双碳”友好型生产体系、消费体系、生态体系,推动碳达峰、碳中和战略全面融入经济社会发展的各方面、各领域;制定完善全面绿色发展的标准规范体系和绩效指标体系,整合集成当前已趋于泛化的各项绿色发展政策,形成有扶有控、导向明确、重点突出的全面绿色发展政策体系和考核体系。

(四)创新区域政策体系,塑造共同富裕的区域协调发展机制

一方面,在全国统一大市场框架下,各地应因地制宜,因发展阶段施策、因区域特色施策,尤其是长三角、粤港澳大湾区、京津冀、成渝双城经济圈等区域,应率先在产业政策、科技政策、人才政策、重大平台载体、要素市场化改革等方面实现区域政策集成创新,通过强化区域间合作体制机制创新,建立健全政府引导、市场主导、社会参与的区域间深度合作机制。积极总结并复制推广典型经验和做法,在深化政府合作的基础上,深化区域间非政府组织、企业的链式精准合作,推动区域相互促进、健康发展。另一方面,各地应以共享发展、共同富裕为导向,建立区域间产业链合作机制,靶向发展“飞地经济”,以产业提质升级与产业转移承接开展区域间产业大协作,在对口支援和对口帮扶机制基础上,遵循市场规律和产业发展规律,探索实施先富地区与后富地区对口合作的“先富带后富”机制,推动有为政府与有效市场跨域结合。从区域投资、财税分享、生态补偿等方面深化完善区域间开放合作的利益共享、成本共担与风险补偿机制,建立强有力的区域合作督导落实协调机制,实施区域间合作绩效评价,强化评价结果在政府透明度、营商环境、法治指数等方面的应用,增强区域合作与协调发展的实际效果。

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