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推动地方政府融资平台公司转型升级

发稿时间:2018-06-07 16:45:02
来源:中国改革网 作者:冉斌 张银 方坤

  党的十九大提出,“加强水利、铁路、公路、水运、航空、管道、电网、信息、物流等基础设施网络建设”,“坚决打好防范化解重大风险的攻坚战”。面对基础设施建设、国企改革、债务管理、土地储备、投融资体制改革等新形势,地方政府融资平台公司(以下简称“平台公司”)既面临难得的发展机遇,也面临较大的挑战。平台公司在作出历史贡献的同时,如何在新阶段实现转型升级,更好地发挥其作用,本文谈一些观点。

  一、着力完善城市基础设施功能体系。我国基础设施建设在取得明显进展和突出成效的同时,基础设施供需不平衡、不充分、不完善、不优化、不配套之间的矛盾犹存,平台公司还大有用武之地。一是进一步完善城市基础设施,建成现代基础设施供给体系。二是在拓展和延伸城市运营和服务的产业链上下功夫,朝着打造城市产业生态圈的方向努力。三是运用大数据、云计算、人工智能打造“城市大脑”,推动城市公用基础设施智能化改造,实现大城智管、大城细管。四是在城市基础设施领域推广运用节能降耗工艺和设备,助推城市绿色循环低碳发展。五是全面渗透海绵城市的生态理念,实施城市地下管网改造工程,推进城市地下综合管廊建设,让城市有“弹性”、会“呼吸”。六是将现代工程技术与文化传承充分结合,保护修缮城市传统老街区,提升城市品位。

  二、积极进军一批新业态。随着基础设施建设的不断推进完善和经济、科技的不断发展,一批新业态值得平台公司高度关注。一是康养产业。投资建设一批健康养老社区、养老基地,积极发展养老新业态,打造一批具有核心竞争力的健康养老服务品牌。二是文化产业。推进文化产业提档升级,发展一批新兴和衍生文化业态,推动文化与相关产业渗透融合,提高文化产品和服务附加值。三是体育产业。完善体育设施,打造城市体育服务综合体,拓展新兴体育服务业,促进体育消费,扩大体育供给。四是旅游产业。完善重大旅游基础设施体系,打造旅游“大手笔”,创新新兴旅游业态。五是环保产业。推动环保产业链重整、价值链重构,培育新业态,拓展新领域,创新环保服务模式,提高服务专业化水平。六是致力“乡村振兴”。推动农村基础设施建设,打造“生产+加工+科技”的现代农业产业园和“农业+文旅+地产”的田园综合体,建设特色小镇,探索精准扶贫和美丽乡村建设的特色之路。

  三、打造一批专业化代建公司。在取消政府融资功能后,平台公司凭借在重大基础设施工程和公益性项目的规划、设计、咨询、融资、投资、建设管理等方面积累的丰富经验,具备朝代建公司方向发展的条件。一是通过整合重组,设立一批代建公司,按照“专职、专业、专人”的理念,分别对应公益性项目和市场化项目,开展适度竞争、并结合项目后评估动态管理,促其良性发展。二是探索从投资决策到项目建成后交付使用全过程咨询管理模式,在现有代建公司专职专业专司政府投资项目管理的基础上,进一步整合招投标管理、造价咨询、建筑设计等功能,达到项目管理全过程咨询的要求。三是重点强化代建公司投资决策咨询职能,加强加深前期管理工作,扎实推进“投资与规模匹配、功能与品质并进”的项目论证工作,减少项目的重大调整。四是建立以目标考核为核心的适用于代建制项目管理企业的评价体系,充分运用项目后评估评价方式,对项目代建的成果予以分级管理。建立以结果为导向的激励反馈机制,引导代建制良性发展。

  四、有条件的平台公司要打造国有资本投资运营公司。不少平台公司在发展过程中已经培育起一批重要产业或企业,在市场化方向上迈出了坚实步伐,具备打造国有资本投资运营公司的条件。一是健全投融资功能,支持结构性调整。积极组建运营产业类、开放类、供给侧结构性改革类、创新类等四类基金群,强化国有资本放大功能,实现“自有资本投资+基金撬动投资”双轮驱动,助推国有企业结构调整和转型升级。二是强化资产经营功能,服务供给侧改革。逐步退出不具竞争优势、产能过剩的行业和一批僵尸、空壳企业,重点投向在支柱产业、高新技术产业、战略性新兴产业领域中的优强企业,更好地服务实体经济发展。三是培育资本运营功能,促进国有资本流动。做“积极股东”,切实履行对出资企业的股东权责、行使股东权利、发挥股东作用,推动出资企业改善治理、优化战略与决策、提升经营业绩与资本价值。实施投资组合的动态管理,在进退流转中实现资本增值。四是国有资本运营投资公司要建立与业绩挂钩、适应市场的薪酬机制,鼓励对市场化企业、市场化业务、市场化人员实行股权、期权、分红权等市场化激励机制,实现“聚天下英才而用之”。

  五、园区平台公司要向投资控股集团转型。园区平台公司要推动园区升级、公司升级。一是逐步剥离政府性职能,理清行政、事业、市场关系。按照行业设立子公司,对部分公司进行混合所有制改造,逐渐变身为投资控股集团。二是依托园区运营,努力开展多元化经营,积极进军物业管理、人力资源中介、广告传媒、金融服务等领域。三是结合专业社会机构,引入金融、产业“外脑”力量,建立面向特定区域、特定行业的风投基金,进一步拓展投资范围。四是通过信息技术和各类资源的整合,将“智慧”渗透到园区建设与运营的每个细节,加强园区业务、服务和管理能力,为园区铸就一套超强的软实力。

  六、整合重组平台公司提高发展质量。平台公司数量过多、不少运作效率偏低、成本偏高是各地需要正视的问题和挑战,要加大整合重组力度。一是对只承担公益性项目融资任务,且主要依靠财政性资金偿还债务的“空壳类”平台公司直接撤销。二是对兼有政府融资和公益性项目建设、运营职能的“实体类”平台公司,剥离其政府融资职能,通过兼并重组、整合归并同类业务等方式,转型为公益类国有单位,承接政府委托实施的基础设施、公用事业、土地开发等公益性项目建设。这类企业不宜过多,原则上每个区县只保留2-3家。三是对承担一定政府融资职能的“商业类”国有企业,今后不得为政府融资。

  七、高度重视发展混合所有制经济。平台公司要积极参与混合所有制改革,不断探索出适合自身发展的混合所有制经济的领域和模式。一是对主业已经转型的平台公司,可以瞄准行业龙头企业,通过股权转让、增资扩股、合资合作等方式,引进央企、大型民企和跨国集团成为战略投资者,推动集团层面发展混合所有制经济。二是积极推动平台公司二级以下企业发展混合所有制。平台公司新设企业原则实行混合所有制,按照现代企业制度市场化运行。三是筛选一批效益较好的二三级子企业进行改制上市、精心培育,打造成营收规模较大、股东回报优、行业影响力强、社会形象好、具有较强竞争力的上市公司。已经上市的二级公司通过定向增发、增资扩股等方式,放大国有资本功能,在资本市场融资推动企业高质量发展。四是对一批有一定现金流的存量基础设施,可以采取政府购买服务方式,依法转让给社会资本。对增量基础设施建设,平台公司可以通过PPP、基金等模式与社会资本开展股权合作,共同参与基础设施建设。

  (作者单位:冉斌、方坤,重庆市国资委;张银,上海股权托管交易中心)

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