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“自主权”还是“自主性”?——J省S镇“扩权强镇”改革之省思

发稿时间:2017-11-09 13:18:03
来源:国家行政学院学报 作者:韩艺 陈宝玲

  [摘 要]强镇改革实践及研究几乎都聚焦于扩权本身,忽略了自主性变量。通过构建TFP分析框架,能够剖析强镇改革背后的自主权与自主性关系类型、影响因子、绩效差异,形塑强镇改革成功所需的若干条件。而针对J省S镇扩权强镇改革的个案分析,在证实了自主性与自主权关系的作用逻辑、条件验证和修正的同时,也提供了关系失衡的启示省思。因此,自主权与自主性关系视角为透析强镇改革提供了新的分析路径,未来强镇改革实践应从纵向权力下放转向关注自主性培育,特别是自主性与自主权平衡的条件构建。

  [关键词]扩权强镇;自主权;自主性;二元关系

  [中图分类号]D67 [文献标识码]A [文章编号]1008-9314(2017)05-0117-06

  [收稿日期]2017-08-15

  [基金项目]国家社科基金“省直管县体制改革中的市县关系转型与优化研究”(12CZZ040)

  [作者简介]韩艺,南昌大学公共管理学院公共管理系副主任,教授;陈宝玲,南昌大学公共管理学院研究生。

  一、问题的提出

  《国家新型城镇化2015》显示,我国城镇化率已达56.1%,镇区人口超过10万人的特大镇有238个,超过5万人的有885个。城镇化迅猛发展的同时,镇却遭遇“脚大鞋小”的成长烦恼,面临职能离散、权能不足、责权倒挂问题。为此,2004年国家发改委下发《关于开展全国小城镇发展改革试点工作的通知》,并于2005年、2008年和2012年分三批次共计发布597个全国发展改革试点小城镇名单。截止到2016年7月,利用官网检索发现,全国已有20个省区积极探索强镇(“强镇扩权”或“扩权强镇”)改革。

  强镇改革实践引起媒体和学界关注,截止到2016年7月15日,笔者在中国知网按篇名“扩权强镇”和“强镇扩权”检索,得到417条结果,其中,报纸242篇,论文175篇。梳理发现,媒体和学者围绕强镇改革的缘起、成效与问题,从保障条件及优化策略等方面进行了有益探索,但几乎都将焦点集中在“扩权”即扩大自主权本身,忽略了自主性这一实质性影响自主权大小和强镇改革绩效的重要变量。实际上,不论是扩权强镇还是强镇扩权,扩权效果差异的背后,都隐藏着一个自主权与自主性关系问题。因此,作为重要解释变量和实质主导逻辑,自主权与自主性关系为透析强镇改革提供了全新实用的分析视角。

  鉴于此,强镇改革背后若干问题发人省思:自主权与自主性的关系如何,与强镇改革有何内在关联?理论上,这对二元关系何以能成为强镇改革的重要解释变量,如何构建起一个有效的分析框架?实践上,经由分析框架所得的理论结论是否具有实证性?进一步地看,如何从理论分析及个案考察的自主权与自主性平衡研究中,寻求有针对性形塑提升扩权强镇绩效的路径和方略?为此,本文基于理论分析框架,结合J省S镇个案的综合分析,拟尝试性解答这些问题。

  二、强镇改革:一个自主权与自主性关系的TFP分析框架

  (一)自主权与自主性

  自主权(Discretion)是个体或组织所享有的自主权利(力);政府自主权是法律所赋予或上级政府授予(转让或委托)的权力。自主性(Autonomy)在语义上有独立性、自我管理和自我决定三种含义。[1]克拉克认为,应从抗干扰性(Immunity)和主动性(Initiative)两个层面理解地方政府自主性。[2]何显明指出,地方政府自主性,是拥有相对独立利益结构的地方政府,超越上级政府和地方各种具有行政影响力的社会力量的制约,按照自己的意志实现其行政目标的可能性。[3]综合多数学者(孙立平[4]、周志忍[5]、欧伯文和李连江[6]、赵壮天[7]等)观点,总体都认为,地方政府自主性,是地方政府超越上级政府和地方各种社会力量的控制和约束,独立按照自己的意志实现特定目标的权利能力和行为能力。

  从关系结果看:一是均衡,此为最理想状态;二是失衡,即地方政府应然状态下享有的权限权能同实然状态之间的偏差,即一元失衡(自主权大于自主性或者自主性大于自主权)、二元失衡(弱自主性与弱自主权并存)。从关系内容看:一方面,自主权大小决定了自主性空间。20世纪90年代的放权让利改革,地方政府自主性逐渐增强。但由于政府间“职责同构”,权力高度集中于上级,基层自主权有限,本应有的自主性空间也受到压缩。另一方面,自主性强弱也影响自主权变化。长期GDP导向固化了上级对地方的依赖,加之信息不对称,民间社会弱小,一些地方获得能够“忽悠”上级政府和“摆平”地方民众的较大自主性,亟待突破有限的自主权,扩权改革应运而生。

  (二)强镇改革中的自主权与自主性关系:类型(T)、因子(F)与绩效(P)

  强镇改革中的自主权,是在宪法和组织法赋予镇级政府权力的基础上,特别是在扩权强镇改革中上级(通常是地级市和县)通过正式文件直接下放、延伸下放、委托等形式赋予镇的相关权限。自主性,意指镇政府凭借经济实力、地位优势、领导能力、政策优惠等方面条件而能按照自我意志实现自身目标的实际权能。

  图1 自主权与自主性关系类型(略)

  强镇改革变迁背后隐藏着自主权与自主性关系类型(Type)(图1):(1)启动改革阶段——二元失衡。近年来乡财县管,责任下移,乡镇权限缩小的同时责任却在加大。强镇改革是寻求摆脱权责不匹配、弱自主权和弱自主性二元失衡困境和优化镇级治理的根本出路。(2)改革实践(强镇扩权)阶段——一元失衡1(自主性大于自主权)。一些发达地区的强镇,富可敌县,具有较强的自主性,但权限小,“强镇扩权是城市化发展进程中对市乡、县乡权责不平衡、不对称的一次自觉回应行动”[8]。扩权改革由于权限操作不明、监管不到位,镇可能自主变通、扩大甚至滥用,权限失控。(3)改革深入(扩权强镇)阶段——一元失衡2(自主权大于自主性)。市县向镇扩权,但由于编制、技术、能力等条件限制,镇缺乏与自主权足以匹配的自主性,影响扩权绩效。(4)改革完成阶段——二元均衡。镇获得了与自主权相对称的自主性或者与自主性相匹配的自主权,能有效满足镇治理需要。

  从影响因子(Factor)看,镇自主权大小很大程度上取决于上级下放权限的多少与虚实。而由于自主性实质是独立性(抗干扰性)和能动性(主动性)程度,物力财力、编制人力、领导魄力、技术条件、上级监管考核等因子决定了镇能否独立和能动。另外,由于自主权很大程度上决定了自主性空间,自主性也能影响自主权变迁,两者又互为因子。(图2)

  图2 自主权与自主性影响因子(略)

  综合自主权X中放权多少与虚实、自主性Y强弱,形成8种关系绩效(Performance)(图3)。A模式——放权多且实际:X1Y1型,镇基于强自主性用足用好下放权限,改革成效最为显著,但在缺少有效监控机制情况下,存在因自主性太强而引发权限失控的风险。X1Y2型,镇自主性弱,接不住也用不好下放的大量实用权限。B模式——放权少但实际:X2Y1,镇能妥善运用下放的少量实用权限,改革成效彰显;但也可能突破权限藩篱,扩大模糊边界,除非有相应的监控约束机制。X2Y2,镇有心无力,难以接住和用好实际权限,改革收效甚微。C模式——放权多但虚化:X3Y1类型,镇凭借自身强自主性,对部分下放权限谋划落地策略或打“擦边球”变通扩大,能有所实效。X3Y2类型,对虚多实少的权限,镇无承接之力,改革徒有形式。D模式——放权少而虚:X4Y1类型,改革流于形式,镇虽有实力但鞭长莫及。X4Y2类型,权限浅窄,加上镇无能为力,改革无效。由此,可得绩效条件:C1——权限下放多且务实;C2——镇有较强的自主性;C3——有针对权限下放的监控机制。

  图3 强镇改革中自主权与自主性关系模型图(略)

  三、扩权强镇改革中的自主权与自主性失衡——S镇个案分析

  (一)S镇扩权强镇改革

  S镇方圆100.7平方公里,下辖14个行政村和1个居委会,人口约3.2万人。作为X市十个重点扶持中心镇之一,经济位属F县乃至X市前列。近年来随着资源开发和扩大引资,经济实力增强,但自主权有限,“脚大鞋小”难题凸显。与此同时,市直管镇,在项目审批和政策扶持等方面享有优待;2013年起S镇党委书记高配为副县级,在主“镇”一方的独立性与能动性,特别是与县级部门对话中的话语权加大。自主性的逐渐增强,与有限的自主权之间出现失衡,亟待扩权强镇改革。为此,2009年以来,市县出台一系列扩权强镇改革政策,S镇由此得到下放的权限和优惠,在经济发展、基础设施建设和民生改善等方面初显成效:2012年成为全国发展改革试点城镇,2013年跻身J省首批百强中心镇建设行列,并先后荣获“全国创建文明村镇先进村镇”、“首届J省十大最具竞争力重点镇”、“J省省级生态乡镇”等荣誉。

  (二)自主权与自主性失衡:因子及绩效

  S镇扩权强镇改革初显成效,但由于权限下放虚多实少,特别是财政、编制和监督考核等因子束缚了自主性,自主权与自主性出现失衡,制约了扩权实效。

  1.自主权影响因子——权限下放虚多实少、弱自主性

  《关于落实扩大S镇部分管理权限实施方案》(以下简称《实施方案》)中140项下放权限,存在“明放暗不放,放小不放大,放虚不放实,放差不放好”之嫌。其中不少是闲事琐事、硬茬难梗,而由于镇的自主性不够(主要是实力不够强,城镇化水平不高),一些超越当前自主性而暂时用不上的权限(比如公安局派驻办理的国(境)外出生子女出生申报、收养申报,境外人员临时住宿登记;县国税局派驻办理的跨规定的使用区域携带、邮寄、运输空白发票,以及携带、邮寄、运输空白发票出境的处罚等)沦为摆设。而涉及保障用地这一关键的权限划分上,仅含糊提及“县里予以重点考虑统筹解决,在年度建设用地切块指标中向S镇倾斜,优先给予保障用地”,未采用镇建设用地指标单列做法,导致S镇自主用地权受限,掣肘了与之相关的城镇化改革。

  QS1:确实存在放虚不放实的问题。如公安局派驻办理的国(境)外出生子女出生申报、收养申报,境外人员临时住宿登记等。有的权限过时了,如《再生一胎生育证》审批发放以及《独生子女父母光荣证》的发放等。有的一年到头履行不了多少,如交通运输方面的许可,他(县)给我们(镇)一大串,二三十项下来了,一些吃香的、经常要用到的却不放。

  QS2:就目前我镇的经济水平,这个(扩权强镇)政策是超前了的……镇里便民服务中心,一些部门(派驻机构)放在那里就是摆设,包括有些权力,我们是承受不下来的,目前也还不需要……我们镇本身实力还不是特别强,现在把不需要的东西(权限)先拿来,步子一下迈得太大,好些权限放下来浪费了用不上。现在主要是老表办一些医保、低保、计划生育方面的事,但为企业服务这块,基本是空的。

  2.自主性影响因子——财政、编制、监督考核

  (1)财政因子

  《X市中心镇建设发展专项资金管理暂行办法》规定,实行专户管理、专账核算、专款专用。然而,县(区)统筹办在同级财政部门设立“中心镇建设发展资金专户”实行“县级报账管理”,S镇报账申请需经F县审核,经同级领导小组审批后,到同级财政专户报账。可见,S镇并未享有扩权强镇地区设立独立的镇级金库待遇,财政上受F县牵制。同时,《关于在全省率先形成统筹城乡经济社会发展一体化新格局的实施意见》提出“超收分成、规费减免、资金补助、财政贴息等优惠措施”以及《关于加快中心镇建设与发展的决定》要求F县每年应安排800万元县级城镇建设专项资金,直接动了县的“奶酪”,县难免产生推诿行为,对此,S镇也只能委曲求全。此外,《关于S镇一元化户籍管理制度改革试点工作的若干意见(试行)》倡导引农进集镇,统一纳入城镇社保,增加了S镇的财政支出负担。总的来看,受财政这一关键因素掣肘,S镇自主性受限。

  QS3:2010年,镇里推行医疗和户籍制度改革,选出三个行政村的所有农业户口全部变更为居民户口,优抚金、低保、赔偿金等按城镇标准执行。三个村的医保金和优抚金等投入,镇里从2010年开始逐年增加,按2015年的标准是每年负担了80多万。按理来说,农村转城镇户口后,医保金和低保金等方面的差额是由县承担的,原先县领导在讨论这个问题时也说是县里的,文件上也是这么写的,但具体操作时,这笔钱还是我们承担。目前镇里只对这三个村进行了改革,财政负担不起,我们也没办法。

  (2) 编制因子

  扩权强镇,编制配套是关键。吉林、贵州等省明确给扩权镇额外增编扩编。而《实施方案》关于“在县核定的编制数和机构数内,S镇可根据工作需要自主设置内设机构,优化人员配置”,虽赋予S镇人员配置权,但只是内部优化而非额外增编;虽然“县里可以通过干部下派、挂职等途径加强S镇管理力量,以适应扩权需要”,但F县多位职能部门局长在调研中均表示,县自身人手不够,无人可派,也不愿意被下派。与扩权相配套的编制缺乏,导致自主性受限。

  QS4:县里下的140项权限,60项是派驻,80项是委托,等于这80项都是我们的,但编制却没增加一个,什么问题呢?只下权不下人,人财物不会给你跟上,原先不是我们的事情现在却要我们来做……目前事业编和公务员(编)一共只有63个,领导班子就占了十多个,真正下面的一般干部包括中层干部也就四十来个。工作千头万绪,大致上每个干部要兼三个职,还都要挂村。另外,放权后设立镇便民服务中心,干部既要坐到这里接待老表又要受理材料后抽时间跑到县里办事,这就会出现离岗现象。

  QS5:放权后建一个大的便民服务中心,窗口也都有,它一个镇所有干部加起来也就五六十号人,哪里够用?……你说我自己都一个萝卜一个坑,我哪有位置给你啊……现在从县里面要拉人到乡镇,你给他副科级他还要考虑考虑。权限都下放了,可是它接不了。好多服务窗口因为人员到不了位,办不了业务。这就是编制问题,干部队伍问题,就是放得下接不住的问题。

  (3) 监督考核因子

  S镇扩权强镇后项目申请、任务指标、检查考核可越过F县直接与X市对接。但市县两个“婆婆”每年下达的考核任务指标,有的完成难度大,有的脱离实际,有的相互冲突,S镇疲于奔命,加上《实施方案》强调“牵头部门会同相关部门根据明确的下放权限及放权方式逐一对各相关单位的落实到位情况进行检查……县有关职能部门要加强对各类下放权限的落实进行定期检查”,难于应付。超出权限监控机制的过度约束极大程度上制约了S镇的自主性。

  QS6:上面对基层的依赖性很大,反正我们就是万金油,基层的工作都要参与……我们现在是5天3晚制,每周末双休日几乎都是一边倒,5到6个干部必须要在这里,市、县查得非常严。

  QS7:上面不停地扩(权),我们工作压力很大,有些考核细则太细,有的过分了,如每年(要求)造林2000亩,但森林面积就这么大;每年(要求)为企业招200工人……上级部门为了让我们买他们的账,就对自己所主管的这块工作(卡得)比较紧,但人员、办公配备、经费保障又舍不得放……我们在接受考核的时候只能顾此失彼,逼得和上级结交好关系,逼得做些假。

  四、结论与探讨

  (一)结论

  1.受多元因子影响的自主权与自主性二元关系,导引扩权强镇改革并最终决定改革绩效

  S镇扩权强镇改革,很大程度上起因于改革前其日益增强的自主性与有限自主权失衡的矛盾。扩权强镇改革在镇域经济发展、社会管理和服务等方面初见成效,然而,下放140项权限虚多实少,且受财政、编制和监督考核等因子影响,S镇独立性和能动性受制,总体呈现出X3Y2型,即“下放权限多但虚化﹠弱自主性”的自主性与自主权失衡,面临“有作为之心而缺所为之权,存操掌之名而无行权之能”困境,改革因此掣肘而总体实效不佳。这表明,强镇改革成功的关键在于,实现自主权与自主性二元平衡:下放与现有自主性相对应的自主权(即条件C1),或者提升与下放权限相匹配的自主性(提供财政、编制和监督考核等配套以提升自主性,即条件C2)。

  2.扩权强镇改革中自主权与自主性互为因子,但并非完全正相关关系

  一般认为,自主权大小决定自主性空间,二者正相关。但S镇个案发现:一是自主权下放可能形式上增加但实质上限制了自主性(比如虚权特别是很大责任的虚权、多头考核检查),二者不一定正相关;下放权限越多不一定越好,除非很贴近实际,因此条件C1得到验证但应被修改为“权限下放务实”。另外,适度的放权监管必要,但需防止扩大化而影响自主性。因此,需要C3——适度的权限下放监控机制。二是自主性影响自主权变化,呈正相关:S镇因自主性增加而要求扩大自主权改革;强镇改革中因自主性受限而影响自主权使用绩效。为此,得出启示:C4——权限下放过程中注意自主性程度变化。

  3.扩权强镇改革背后隐藏着自主权与自主性关系逻辑,为研究强镇改革提供了新的分析视角

  扩权强镇改革全程受自主权和自主性关系的主导和左右:改革因二元关系失衡而导引、改革过程受制于关系、改革绩效取决于关系。自主权与自主性关系提供了透析强镇改革的新视角。得出启示:C5——从关注权限下放转向注重自主权与自主性二元关系。

  (二)探讨

  1.强镇改革须跳出权限下放窠臼,转而加强对自主性、自主权与自主性关系的关注和研究

  影响镇级自主权并最终决定改革绩效的,很大程度上并不是权力本身,而是自主性。因此,不能忽略自主性这一实质性影响自主权大小和扩权强镇绩效的重要变量。这就需要超越对自主权的关注(C5),转而加强对自主性、自主权与自主性二元关系等因素研究,形成包括分析框架、关系模型、影响因子和关系绩效等在内的理论体系,并对此进行实证研究。

  2.强镇改革中自主权与自主性二元关系平衡的关键,在于切实下放与现有自主性相适应的自主权,或者提升与所放权限相匹配的自主性

  一是C1,改变上级一厢情愿的绝对主导和操之过急的做法,转而基于网上征集、座谈会、听证会等形式,尽可能吸纳乡镇意见,在全面考量镇级自主性的基础上,科学地对下放的权限内容、时间、进程等进行充分论证研究,制定权限下放目录清单,并按实践反馈进行动态调整。切忌简单模仿、改革超前或滞后,同时避免虚放,做到权力下放充分、务实和到位。二是C2,从加大财政扶持、适当增加编制、配备技术力量、淡化不必要监督、完善官员激励机制等因子方面提升镇级自主性,实现自主性与自主权二元均衡。

  3.权限下放中可能同时存在自主性弱与强并存的弹性,应时刻关注自主性程度变化

  自主性弱,上文已建言。针对自主性强,应形成C3,即有效管控监督机制,明确权力区间和责任范围,提供可操作性细则,实现权责统一;同时,加强有效管控,防止权限失控和滥用。为确保平衡,时刻关注自主性程度变化,基于反馈纠错机制、第三方评估等渠道,以发现问题,及时动态调整(比如,对于存在较大问题的权限,采取上级收回、取消或转移给社会组织)。

  4.从权限下放走向府际关系的法定化

  不论扩权强镇、强镇扩权,还是省直管县改革中的强县扩权、扩权强县,都是在“职责同构”和政府间权责不清的条件下,通过纵向间权力转移以增强基层自主性的应景性策略,短期内虽可奏效,但取决于上级决策、领导观念、示范性压力和镇级自主性,具有较大的不确定性,容易陷入运动式的“放权—上收”轮回。从长远看,立基于自主权与自主性二元均衡,在科学界定政府间职责划分、出台政府间关系法,增强基层自治和体制外多主体合作治理的基础上,提供省域内体制性整体配套是优化镇级治理的根本路径。

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