1 生态文明体制改革的统筹协调和集成创新性不断增强

　　党的十八届三中全会全面启动了生态文明建设和体制改革工作。为了全面开展生态文明建设和体制改革，中共中央、国务院分别于2015年4月和2015年9月印发了《关于加快推进生态文明建设的意见》和《生态文明体制改革总体方案》。为了遏制区域和流域性环境污染，在2020年年底全面建成小康社会前打好污染防治攻坚战，中共中央、国务院于2018年6月印发了《关于全面加强生态环境保护坚决打好污染防治攻坚战的意见》。“十四五”时期，我国生态文明建设进入了以降碳为重点战略方向、推动减污降碳协同增效、促进经济社会发展全面绿色转型、实现生态环境质量改善由量变到质变的关键时期，为了巩固前期的污染防治成果，并将污染防治工作推向深入，中共中央、国务院于2021年11月印发了《关于深入打好污染防治攻坚战的意见》。为了稳中求进推进碳达峰碳中和工作，中共中央、国务院于2021年9月印发了《关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》。为了指导区域和流域开展生态文明建设和其他生态文明专项工作，2015年以来，中共中央、国务院陆续印发了《京津冀协同发展规划纲要》(2015年)、《长江经济带发展规划纲要》(2016年)、《长三角区域一体化发展规划纲要》(2019年)、《粤港澳大湾区发展规划纲要》(2019年)、《黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要》(2021年)、《成渝地区双城经济圈建设规划纲要》(2021年)、《国家标准化发展纲要》(2021年)等综合性规划文件，这些文件都专门设置了生态文明建设与体制改革的综合性和专门性目标和要求。此外，党的十八大以来，中共中央全会作出的一些决定也对生态文明的建设和改革提出了相关要求，如《关于深入打好污染防治攻坚战的意见》就纳入了碳达峰碳中和的目标，并且做出了任务部署;《关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》既把垃圾分类以及城市、园区和企业的循环经济改造纳入进去，也把环境污染的协同防治纳入进去，体现了绿色、循环、低碳发展的一体化，体现了流域、区域和企业生态环境保护工作的一体化。

　　在上述综合性改革文件的指导下，中共中央有关部门会同国务院有关部门在城乡建设与绿色发展、国家公园、生态环境监测、河长制、生态保护红线、生态保护补偿、生态保护赔偿、生态文明试验区、生态产品价值实现、生态环境保护督察等领域印发了专项的配套改革文件，相关省级党委大多也配套制定了本地区的实施文件。这些改革文件是在集成改革的视野下做出的专项改革安排，协调性明显增强。

　　总的来看，在生态文明建设新时代，生态文明体制改革不断深化，对经济和社会逐步产生全面和深刻的影响，很多问题的解决必须在系统思维下采取综合和协调的方法。无论是生态文明体制改革的综合性改革措施，还是专项改革措施，改革的系统性、集成性和协同性明显增强，区域之间、流域内部的生态文明体制改革要求衔接性提高，绿色、循环、低碳领域的要求衔接性增强。这个生态文明建设和改革趋势，将在2035年甚至2050年前都会延续下去。

　　2 生态文明法律体系的统筹协调和集成创新取得重要进展

　　2.1

　　生态环境保护法律体系内外的统筹协调

　　发达国家和地区的经验共同表明，一国的生态环境保护法律体系初步建成后，生态环保领域的立法一般会进入统筹协同性和应用性增强的时代。在中国特色社会主义新时代，有什么样的生态文明事业目标，应采取什么样的立法改革予以保障。为了保障生态文明体制改革措施的有效实施，全国人大常委会于2014年4月修订了生态环境保护的综合性基础性法律——《中华人民共和国环境保护法》。自此，中国的生态环保法律体系建设进入以生态文明理念为指导的全面升级时期，加强了体系内外的统筹协调。

　　在“五位一体”总体布局内，全国人大于2018年将生态文明写入宪法，为生态环境保护工作自身的统筹协调及生态环境保护与经济社会发展的统筹协调奠定了宪法基础。针对民事行为的绿色、循环、低碳化，全国人大于2020年制定民事基本法《中华人民共和国民法典》，其第9条规定了绿色原则，即民事主体从事民事活动，应当有利于节约资源、保护生态环境。为了健全环境公益诉讼机制，全国人大常委会于2017年6月修改行政诉讼基本法《中华人民共和国行政诉讼法》和民事诉讼基本法《中华人民共和国民事诉讼法》，分别规定了环境行政和民事公益诉讼制度。此外，为了适应新时代生态环保的新要求，生产和生活领域的相关法律作出了全面修改;围绕发展经济、改善民生，生态环保专门法律法规也作出了保障或者促进性的衔接规定。这些相互协调、相互支持的措施协同地促进了生产发展、生活富裕和生态良好，为生态文明法律体系奠定了坚实的法制基础。

　　随着生态文明体制改革的统筹协调性不断增强，生态文明法律体系内部的统筹协调性也在不断提高。在习近平生态文明思想和法治思想的指导下，《中华人民共和国水法》(2016年修改)、《中华人民共和国土壤污染防治法》(2018年)、《中华人民共和国大气污染防治法》(2018年修正)、《中华人民共和国水污染防治法》(2017年修正)、《中华人民共和国海洋环境保护法》(2017年修正)、《中华人民共和国环境影响评价法》(2018年修正)、《中华人民共和国环境保护税法》(2018年修正)、《中华人民共和国森林法》(2019年修订)、《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》(2020年修订)、《中华人民共和国生物安全法》(2020年)、《中华人民共和国湿地保护法》(2021年)、《中华人民共和国噪声污染防治法》(2021年)、《中华人民共和国野生动物保护法》(2022年修订)等生态环境保护专门法律法规得到制定或者修改。尽管上述法律对于保护与改善生产和生活环境不同程度地发挥了作用，但是一些流域和区域的特殊生态环境问题并未得到有效解决。有必要以现实的生态环境问题为导向，以促进绿色、循环、低碳协同发展为目标，进一步对生态环境保护法律体系开展统筹协调和集成创新，使体制、制度和机制既更具覆盖性、兼容性和灵活性，又更具针对性和有效性。基于此，全国人大常委会、国务院依职权对绿色、循环、低碳发展专门立法开展统筹协调和集成创新，并在一般性生态环保法律法规的基础上，针对特殊区域和流域的生态环境保护和绿色发展制定专门的综合性法律法规。

　　2.2

　　绿色、循环、低碳发展法律法规的统筹协调和集成创新

　　在生态文明新时代，绿色、循环、低碳三个要求密切相关。党的十八大后，我国生态环保法律法规的制定或修改，加强了这三个要求的统筹协调以及体制、政策、制度和机制建设。

　　在监管体制方面，为了加快实施积极应对气候变化国家战略，推动《关于统筹和加强应对气候变化与生态环境保护相关工作的指导意见》和《环境影响评价与排污许可领域协同推进碳减排工作方案》落地，2021年生态环境部发布《关于开展重点行业建设项目碳排放环境影响评价试点的通知》，在河北、吉林、浙江、山东、广东、重庆、陕西等省份开展电力、钢铁、建材、有色、石化和化工等重点行业建设项目碳排放环境影响评价试点，要求省级生态环境部门负责本行政区域内建设项目碳排放影响评价试点的组织实施，突出重点，大胆创新，结合地区实际，确定本行政区域的具体试点范围、目标任务和实施计划，加强统筹协调，建立工作机制，保障人员经费，定期跟踪调度实施进度，及时梳理总结试点工作问题和工作成果，这就是监管体制在绿色、循环、低碳方面的统筹。再如2020年的《中华人民共和国长江保护法》第75条规定：“国务院自然资源主管部门会同国务院财政、生态环境等有关部门制定合理利用社会资金促进长江流域生态环境修复的政策措施。”长江流域生态环境修复的监管包括生态保护与修复、资源保护、污染防治等方面工作的监管，由国务院自然资源主管部门、生态环境部门分工行使，体现了监管体制在污染防治、资源节约、生态保护方面的综合性。

　　在基本政策方面，2020年修订的《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》第三条规定：“国家推行绿色发展方式，促进清洁生产和循环经济发展。国家倡导简约适度、绿色低碳的生活方式，引导公众积极参与固体废物污染环境防治”，将绿色、循环、低碳生产和生活的政策要求有机统一了。再如2021年的《海南自由贸易港法》第五条规定，海南自由贸易港实行最严格的生态环境保护制度，坚持生态优先、绿色发展，创新生态文明体制机制，建设国家生态文明试验区。在该条指导下，第五章“生态环境保护”就对防止环境污染、保护生态环境、资源节约高效利用作了统筹规定。又如2022年的《中华人民共和国黄河保护法》第八十六条要求，黄河流域县级以上地方人民政府应当采取措施，对煤炭、火电、钢铁、焦化、化工、有色金属等行业开展清洁生产;第一百零一条规定了鼓励节水、节能、生态环境保护、资源综合利用的经济政策，培育节能、节水、生态环保、低碳、资源综合利用产业。

　　在法律制度方面，不仅将绿色经济、社会、文化发展的规范予以协同，将自然资源保护和生态保护、污染防治和生态保护的规范予以协同，还将生态环保、循环经济、节能减碳的规范予以协同。如2017年修正的《中华人民共和国水污染防治法》第四十四条规定：“国务院有关部门和县级以上地方人民政府应当合理规划工业布局，要求造成水污染的企业进行技术改造，采取综合防治措施，提高水的重复利用率，减少废水和污染物排放量。”提高水的重复利用率及减少废水和污染物排放量，就是将循环和绿色要求予以统筹协调了。再如2020年的《中华人民共和国长江保护法》在规定水资源节约、环境污染防治制度的同时，在第六十七条规定了能源节约集约利用和生态环境保护的评估要求：“国务院有关部门会同长江流域省级人民政府建立开发区绿色发展评估机制，并组织对各类开发区的资源能源节约集约利用、生态环境保护等情况开展定期评估。”在第七十四条规定了低碳生活方式的要求：“长江流域地方各级人民政府加强对城乡居民绿色消费的宣传教育，并采取有效措施，支持、引导居民绿色消费。长江流域地方各级人民政府按照系统推进、广泛参与、突出重点、分类施策的原则，采取回收押金、限制使用易污染不易降解塑料用品、绿色设计、发展公共交通等措施，提倡简约适度、绿色低碳的生活方式。”这样，就将绿色、循环、低碳发展方面的制度有机地统筹起来了;在绿色方面，也将水资源节约、水生态、水环境的法律要求有机地统筹起来了。又如《中华人民共和国黄河保护法》在第八十六条规定：“黄河流域产业结构和布局应当与黄河流域生态系统和资源环境承载能力相适应。严格限制在黄河流域布局高耗水、高污染或者高耗能项目。”在第八十七条规定在制造业高质量发展和资源型产业转型中实施碳达峰碳中和，将绿色、低碳的要求统筹起来。

　　在法律机制方面，一些生态环境保护法律法规建立综合性的法律机制促进绿色、循环、低碳发展。如2020年的《中华人民共和国长江保护法》第七十五条规定：“国务院和长江流域省级人民政府按照中央与地方财政事权和支出责任划分原则，专项安排长江流域生态环境保护资金，用于长江流域生态环境保护和修复……国家鼓励金融机构发展绿色信贷、绿色债券、绿色保险等金融产品，为长江流域生态环境保护和绿色发展提供金融支持。”这些资金、信贷、债券、保险机制的建立，都是为了包括生态保护、资源保护、污染防治在内的综合生态保护与修复性工作。再如《中华人民共和国黄河保护法》第十二条和第十五条要求健全生态环境、自然资源、水文、泥沙、荒漠化和沙化、水土保持、自然灾害、气象等监测网络体系和监测信息共享平台，并组织建立智慧黄河信息共享平台。

　　2.3

　　区域和流域生态环境综合性保护专门法律法规的统筹协调和集成创新

　　针对长江大保护、黄河生态保护和高质量发展、国家公园保护、海南自贸区建设的伟大事业，全国人大常委会专门制定了《中华人民共和国长江保护法》(2020年)、《中华人民共和国黄河保护法》(2022年)、《中华人民共和国海南自由贸易港法》(2021年)等特殊法律。针对青藏高原的生态环境保护，全国人大常委会启动了“青藏高原生态保护法”的制定工作;针对国家公园的生态环境保护，有关方面启动了“国家公园法”的研究制定工作;针对密云水库和永定河的水资源、水生态、水环境保护和水安全保障问题，有关机构正研究制定“密云水库保护条例”和“永定河保护条例”。研究发现，这种立法模式的一个亮点是对现有的流域和区域保护体制、制度、机制以及绿色、循环、低碳发展的体制、制度、机制开展统筹整合或者集成创新。这种统筹协调的方式，既包括在法律中设置综合性规范，体现绿色、循环、低碳方面的综合要求，也包括在法律条文中设立衔接性的条款，与其他法律法规保持衔接。这种立法模式既切合区域流域地域广阔，生态环境基础不一，经济社会发展条件有别，生态环境问题复杂且解决生态环境问题、促进绿色发展难度大等实际，也符合绿色、循环、低碳发展一体化推进的时代趋势，还增强了与现行一般性生态环保法律法规的协同性。总的来看，上述区域和流域生态环境综合保护的专门法律法规或者草案可以归纳出以下几方面的统筹协调和集成创新趋势。

　　2.3.1 体现流域和区域生态环境保护与绿色发展的有机统一性

　　生态文明包括生产发展、生活富裕、生态良好三方面的内容。区域和流域生产不发展不是生态文明，群众生活不富裕不是生态文明，生态不良好更不是生态文明，所以绿色发展是解决流域和区域一切问题的关键措施。为了持续有效开展生态环境保护工作，必须将生态环境保护纳入绿色发展的进程予以统筹安排。在流域立法方面，如《中华人民共和国长江保护法》不仅设立了绿色发展专门的一章，安排11个法律条文对长江流域绿色发展的路径、方法和要求作出具体规定，还在其他的专章中融合设计了促进绿色发展的法律条文，如第七十五条规定“国家鼓励金融机构发展绿色信贷、绿色债券、绿色保险等金融产品，为长江流域生态环境保护和绿色发展提供金融支持”等，将生态环境保护与乡村振兴、美丽城镇、产业布局、节水节能、污染物减排、绿色建材、固体废物综合利用、水产养殖、绿色交通、绿色消费结合起来，体现了长江生态环境保护与绿色发展的有机统一性。再如《中华人民共和国黄河保护法》在“规划与管控”“生态保护与修复”“水资源节约集约利用”“污染防治”等专章强化流域生态环境保护法律规范建设的同时，专门设立第七章“促进高质量发展”，对城市和县城建设、美丽乡村建设、城乡融合、产业布局、现代农业发展等分别设立专条予以规范，体现了生态环境保护与绿色发展的统一性。在区域立法方面，《中华人民共和国海南自由贸易港法》设立了“生态环境保护”专章，结合其推动形成更高层次改革开放新格局、建立开放型经济新体制的制定目的，足见该法注重促进海南自由贸易港绿色发展的实现。

　　2.3.2 体现流域和区域生态环境保护的整体性、系统性和协调性

　　在流域立法方面，如长江流域的生态环境治理应当统筹上游、中游、下游的保护，必须统筹水上、水面、水中与水底的保护，应当统筹左右岸的保护，必须统筹山水林田湖草沙的系统治理。基本原则指导具体法律规范的构建，为此《中华人民共和国长江保护法》在第三条规定了统筹协调、科学规划、系统治理等原则。在这些原则的指导下，第六条规定，长江流域相关地方根据需要在地方性法规和政府规章制定、规划编制、监督执法等方面建立协作机制，协同推进长江流域生态环境保护和修复;第三十六条规定，加强山水林田湖草整体保护;第五十二条规定，国家对长江流域生态系统实行自然恢复为主、自然恢复与人工修复相结合的系统治理;第八十条规定，国务院有关部门和长江流域地方各级人民政府及其有关部门对长江流域跨行政区域违法案件，依法开展联合执法。再如《中华人民共和国黄河保护法》在第二章“规划与管控”规定国土空间规划的基础上，在第三章“生态保护与修复”要求“统筹推进黄河流域生态保护与修复工作”，规定了源头保护、上中游保护修复、上中游水土流失预防与综合治理、生态清洁流域建设等内容，体现了黄河流域生态保护与修复的整体性、系统性和协调性。在区域立法方面，《中华人民共和国海南自由贸易港法》第三十三条规定，海南自由贸易港推进国土空间规划体系建设，实行差别化的自然生态空间用途管制，严守生态保护红线，构建以国家公园为主体的自然保护地体系，推进绿色城镇化、美丽乡村建设。流域和区域生态环保整体性、系统性和协调性的规定，是对现行《中华人民共和国水污染防治法》《中华人民共和国水法》《中华人民共和国水土保持法》《中华人民共和国森林法》《中华人民共和国农业法》等相关法律法规的规范整合和集成创新。

　　2.3.3 建立健全流域和区域生态环境统筹协调保护的监管体制

　　现行《中华人民共和国水法》《中华人民共和国水污染防治法》《中华人民共和国大气污染防治法》《中华人民共和国土壤污染防治法》等一般性法律设立的监管体制具有一般性，难以进一步增强流域和区域生态环境保护监管的针对性和综合绩效，因此应当结合流域和区域特点优化现有的监管体制。在流域立法方面，如《中华人民共和国长江保护法》在第四条规定，国家建立长江流域协调机制，统一指导、统筹协调长江保护工作，审议长江保护重大政策、重大规划，协调跨地区跨部门重大事项，督促检查长江保护重要工作的落实情况。该条清晰地界定了该机制与国务院有关部门、长江流域省级人民政府、各级河湖长的职责关系，利于监管体制顺畅、高效地运转。此外，该法还针对健全监测网络体系和监测信息共享机制、设立专家咨询委员会、建立健全长江流域信息共享系统、划定河湖岸线保护范围、制定河湖岸线保护规划、制定长江流域河湖岸线修复规范、规定了国家长江流域协调机制的具体统筹职责。这种统筹协调的监管和协调机制、协调和监管体制，必将促进长江流域生态环境保护行政监管制度的有效实施。《中华人民共和国黄河保护法》第四条也设立了黄河流域生态保护和高质量发展统筹协调机制，具体的职责与长江流域协调机制类似。在区域立法方面，《中华人民共和国海南自由贸易港法》第三十六条规定，海南自由贸易港实行环境保护目标责任制和考核评价制度。县级以上地方人民政府对本级人民政府负有环境监督管理职责的部门及其负责人和下级人民政府及其负责人的年度考核，实行环境保护目标完成情况一票否决制，这种目标责任和考核评价的体制必将促进该自由贸易港生态环境监管体制改革的统筹性和协调性。

　　2.3.4 创新流域和区域生态环境统筹协调保护的基本原则和法律制度

　　促进流域和区域污染防治工作的针对性，必须在现行《中华人民共和国水法》《中华人民共和国水污染防治法》《中华人民共和国大气污染防治法》《中华人民共和国土壤污染防治法》等一般性法律的基础上，加强流域和区域生态环境保护基本原则与法律制度的统筹协调建设。在基本原则方面，如《中华人民共和国长江保护法》规定了体现长江流域生态环境保护工作统筹协调开展需求的生态优先、绿色发展、共抓大保护、不搞大开发、创新驱动、系统治理等现行环境保护法律未设立的基本原则;再如《中华人民共和国黄河保护法》规定了体现黄河流域生态环境保护工作统筹协调开展需求的重在保护、要在治理等要求，规定了生态优先、绿色发展，量水而行、节水为重，因地制宜、分类施策、统筹谋划、协同推进的基本原则。这些要求和原则，也是现有的一般性法律没有规定的。在特殊原则的指导下，区域和流域立法设计了众多的具有统筹协调作用的法律制度，或者对现行的一般性法律制度作出统筹性的规定。如《中华人民共和国长江保护法》规定了自然资源状况调查、资源环境承载能力评价、野生动物及其栖息地状况普查、重要栖息地开展生物多样性调查、生态环境保护标准、专业咨询、继承和弘扬长江流域优秀特色文化、规划与管控等法律制度。以环境标准制度为例，国家一般性标准的适用难以体现长江流域水污染防治工作的难易程度;流域和区域内的一些省份实施了严格的地方标准，但是难以适用于流域和区域内的其他地区，难以全部提升全流域污染防治的整体要求。为此，《中华人民共和国长江保护法》第四十四条规定，国务院生态环境主管部门负责制定长江流域水环境质量标准，对国家水环境质量标准中未作规定的项目可以补充规定;对国家水环境质量标准中已经规定的项目，可以作出更加严格的规定，促进了流域生态环境保护标准的针对性和有效性。在现行一般性法律制度的统筹方面，该法第二十九条规定长江流域水资源保护与利用，应当根据流域综合规划，优先满足城乡居民生活用水，保障基本生态用水，并统筹农业、工业用水以及航运等需要。再如《中华人民共和国黄河保护法》设计了最严格的水资源保护利用制度、资源状况调查制度、国土空间规划与用途管控制度、生态环境与水资源分区管控制度、岸线管控制度、水沙统一调度制度、生态保护与高质量发展责任制和考核评价制度等。在区域立法方面，《中华人民共和国海南自由贸易港法》第五章规定了生态环境评价和监测制度、国土空间规划体系制度、严格的进出境环境安全准入管理制度、环境保护目标责任制和考核评价制度、生态环境损害责任终身追究制，体现了生态文明法律制度建设的前沿性和综合性。

　　2.3.5 建立健全流域和区域生态环境统筹协调保护法律机制

　　法律机制是促进管理与监督体制高效运转、法律制度有效实施、法律责任充分追究的措施和方法。在流域立法方面，《中华人民共和国长江保护法》建立或者健全了一些特殊的法律机制，如监测网络体系和监测信息共享机制、生态环境风险报告和预警机制、突发生态环境事件应急联动工作机制、常规生态调度机制、危险货物运输船舶污染责任保险与财务担保相结合机制、开发区绿色发展评估机制以及规章制定、规划编制、监督执法等方面的协作机制。再如《中华人民共和国黄河保护法》设计了生态保护补偿机制、监测和信息共享机制及综合性的基金、财政支持、金融和价格机制。在区域立法方面，《中华人民共和国海南自由贸易港法》第五章规定了生态保护补偿机制、生态产品价值实现机制。可见，无论是流域立法还是区域立法，其生态文明综合性机制之多，涉及方面之全，协调性之强，创新性之大，在现行一般性生态环境保护法律之中极为少见。

　　3 生态文明法律体系进一步统筹协调和集成创新需解决的问题

　　党的二十大报告在推动绿色发展、促进人与自然和谐共生的视野下，对今后五年生态环境治理和生态文明体制改革做出了部署。其中的一个亮点是突出一体谋划，强调要素保护、改革措施、保障机制的统筹协调与集成创新性，如在总体要求方面，报告要求站在人与自然和谐共生的高度谋划发展，坚持山水林田湖草沙一体化保护和系统治理，统筹产业结构调整、污染治理、生态保护、应对气候变化，协同推进降碳、减污、扩绿、增长，推进生态优先、节约集约、绿色低碳发展。在加快发展方式绿色转型方面，报告要求推动经济社会发展的绿色化和低碳化;加快推动产业、能源和交通运输结构的调整优化;把资源节约集约利用和构建废弃物循环利用体系结合起来;完善支持绿色发展的财税、金融、投资、价格支持政策和标准体系。在环境污染防治方面，报告要求加强污染物协同控制;统筹水资源、水环境、水生态治理。在生态保护方面，报告要求推行草原森林河流湖泊湿地休养生息。在碳达峰碳中和方面，报告要求推动能源清洁低碳高效利用，推进工业、建筑、交通等领域清洁低碳转型;在新型能源体系的规划建设中统筹水电开发和生态保护。这些工作要求和措施，是生态文明法律体系统筹协调和集成创新必须通盘考虑和组织实施的。对照该要求，从法律法规的可进化性、可适用性和法律适用的综合绩效等角度审视，生态文明法律体系的统筹协调和集成创新还存在一些不足，需在今后进一步解决。

　　一是协同推进降碳、减污、扩绿、增长的法制建设不足。目前我国正在大力推进包括降碳、减污、扩绿要求在内的绿色、循环、低碳化改造。从总体上看，尽管大多数生态环境保护法律法规载入了生态文明的表述，但存在如下问题：其一，生态文明包括生产发展、生活富裕、生态良好三方面的内涵，目前除《中华人民共和国长江保护法》《中华人民共和国黄河保护法》等近期制定的法律强化了绿色发展的法律规范建设外，大部分生态环境保护法律、法规和规章对生产发展、生活富裕的促进总体上考虑不够，就生态环境保护而论生态环境保护的色彩仍然比较浓厚。在法律法规的实施中，如果把握不好容易导致执法“一刀切”现象，危及经济社会可持续发展的能力。其二，环境文化弘扬的规定除了《中华人民共和国黄河保护法》涉及较多以外，其他生态环保立法未予以涉及或者涉及很少。其三，低碳发展目前并未融入所有的生态环境保护法律法规，影响绿色、循环法律要求的低碳成效，如2020年9月前制定或者修改的一些污染防治法律法规并未考虑节能减碳的工作要求。

　　二是山水林田湖草沙一体化保护和系统治理的法制建设欠缺。山水林田湖草沙往往是相互交叉或者包含的，因此专门立法应当在系统思维的指导下具有兼容或者包容性，但从总体上看，《中华人民共和国森林法》《中华人民共和国草原法》《中华人民共和国水法》《中华人民共和国水污染防治法》《中华人民共和国水土保持法》《中华人民共和国防沙治沙法》《中华人民共和国农业法》《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国基本农田保护条例》等要素性的自然资源和生态环保法律法规，无论是监管体制、监管制度还是信息收集和利用等监管措施，部门工作分割的“单打一”色彩比较浓厚，生态保护的系统性考虑不足，相互的衔接性和统筹性不足。一旦出现跨要素的生态环境问题，往往需要跨部门沟通和协商，如协调不到位，会出现“踢皮球”的现象。

　　三是一些改革文件规定的体制、制度和机制并未写入法律法规，影响生态文明体制改革措施的整体成效。如中央生态环境保护督察发挥了巨大的实际作用但立法并未作出规定，国有自然资源资产所有权行使主体的范围、权限和程序目前尚未法定化，矿证管理的改革文件尚未得到立法的响应，生态文明评价考核措施及其有关后果并未入法，山水林田湖草沙的协同治理要求与各领域立法规定的专门治理机制尚未统筹结合，河湖长制、林长制与各部门法定监管职责的关系也不清晰，各部门的生态保护修复职责规定比较零散缺乏统筹，导致一些改革措施于法无据或者难以形成合力。

　　四是一些领域的概念和部门间的职责仍然界定不清，影响部门间执法监管的协同增效。在概念方面，自然保护区、生态保护区、生态保护红线、自然保护地、国家公园的关系及自然资源部负责实施的三条控制线与生态环境部负责实施的“三线一单”的关系尚未界定，导致各部门执法监管尺度不一。在职责方面，危险化学品的环境监管和危险固体废物的安全监管，生态环境部门和应急管理部门的职责区分不明确，导致出现一些重特大事故;农业农村固体废物治理职责与城市固体废物治理职责如何协调，水体的生态环境监测与水利监测因子如何区分和衔接，气象监测因子与大气环境监测因子如何区分和衔接，缺乏可操作性规定。

　　五是一些特殊区域和流域缺乏针对性的保护立法，影响区域和流域生态环境治理和绿色发展的综合绩效。《中华人民共和国立法法》第六条规定“法律规范应当明确、具体，具有针对性和可执行性”，一般性生态环保法律法规虽为区域和流域生态环保奠定了基本的规范基础，但针对性总体不足，如淮河、辽河、松花江、海河、太湖等大江大河大湖的生态保护和绿色发展缺乏专门法律法规;京津冀地区缺乏大气环境保护、固体废物污染防治、生态环保设施互联互通、低碳发展方面的专门法律或者法规，导致法律的可执行性不强。

　　4 进一步加强生态文明法律体系统筹协调和集成创新的建议

　　在生态文明新时代，《中华人民共和国长江保护法》《中华人民共和国黄河保护法》《中华人民共和国海南自由贸易港法》的制定和“国家公园法”“青藏高原生态保护法”的审议，以及生态保护、资源保护、污染防治、能源节约、低碳发展方面的专门法律法规作出相互相容或者协同的规定，体现了生态文明法律体系对绿色发展和生态环保及绿色、低碳和循环发展要求的统筹协调和集成创新，开创了我国生态文明法治新局面，而且对于全球大河流域、跨省区域、跨要素规范的综合治理提供了中国方案，其影响是历史性和世界性的。下一步，建议对照党的二十大报告的工作要求，进一步加强生态文明法律体系的统筹协调和集成创新工作。

　　在法制梳理方面，“十四五”时期，建议有关部门牵头开展生态文明党内法规和其他规范性文件、生态文明法律、生态文明法规和部门规章的系统梳理工作，以及对生态文明司法解释开展系统梳理。法制梳理须以评估为基础，建议聘请第三方机构对现行规范性文件的制定和实施情况开展全面评估。评估的主要内容包括：一是党内法规和国家立法、司法解释的统筹协调性;二是绿色立法之间的统筹协调和集成创新性，资源循环立法之间的统筹协调和集成创新性，低碳立法之间的统筹协调和集成创新性;三是降碳、减污、扩绿、增长四类立法之间的衔接性和互助性，降碳、减污、扩绿、增长立法与流域特别法、区域特别法之间的衔接性和互助性;四是山水林田湖草沙各要素保护法律法规和规章的兼容性和协同性。在评估重点方面，要着重评估基本政策、适用范围、监管体制、监管方法、基本原则、主要制度、法律机制、法律责任、法律概念的统筹协调和衔接互助性。梳理之后，建议由党中央作出生态文明党内法规和国家法律法规制定、修改和废除的总体决策部署，其他相关部门基于各自的分工在规定时间内完成相应文件的制定、修改和废除工作。

　　在立法制定方面，“十四五”和“十五五”时期，首先，建议制定统筹生态文明建设的基本法——“生态文明建设促进法”或者“降碳减污扩绿增长促进法”，系统设计生产发展、生活富裕、生态良好以及生态保护、资源节约、循环经济、污染防治、节能降碳工作的体制、政策、制度、机制和法律责任。该法律应作为生态文明建设的基本法，统帅所有的生态环保法律法规。如果可能，在条件成熟时组织编撰“生态文明建设法典”，下设总则、自然资源编、生态保护编、污染防治编、节能降碳编、区域流域编。其次，建议制定“山水林田湖草沙一体化保护和系统治理法”，统筹生态系统各要素的保护，对农业、土地、防沙治沙、水土保护、森林、草原、湿地等方面法律法规的适用提出统筹协调要求。再次，巩固和推广《中华人民共和国长江保护法》《中华人民共和国黄河保护法》《中华人民共和国海南自由贸易港法》的制定经验，针对跨省的特定区域和太湖、松花江、辽河、海河、淮河等特定流域的生态环境保护和绿色发展问题，查漏补缺，制定《中华人民共和国海河保护法》《中华人民共和国淮河保护法》等一般性与针对性相结合的区域和流域生态环境保护法律法规;各省级和市级人大常委会可以分别结合本地跨市、跨县(区)河流的现实生态环境问题和绿色发展问题制定地方性法规。这些可以形成在区域和流域尺度上对法律规范进行整合和集成创新的生态环保法律法规体系，提升生态环保法律规范的整体性、协同性和有效性。在此格局下，考虑在国家层面制定统筹性的“流域保护和治理法”。针对京津冀地区、长三角地区、汾渭平原、成渝地区等区域的特殊生态环境保护和绿色发展问题，考虑在国家层面制定区域性的大气环境保护特别法和固体废物污染防治法，如“京津冀地区大气环境保护法”(或者“京津冀地区大气污染防治法”“京津冀地区大气环境保护条例”)、“京津冀地区固体废物污染环境防治法”(或者“京津冀地区固体废物污染环境防治条例”)等。又次，以现实的需求为导向，立足于《中华人民共和国环境保护法》《中华人民共和国大气污染防治法》《中华人民共和国水污染防治法》《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》等国家法律法规，针对石油化工、煤化工、其他化工、造纸、冶金、有色等重点行业和各园区的现实生态环境问题，制定促进绿色、循环、低碳发展的法律或者条例，如“石油化工行业绿色、循环、低碳发展法(条例)”“化工园区绿色循环低碳发展法(条例)”等，将资源节约集约利用、污染防治、生态保护、节约能源、减少碳排放等绿色、循环、低碳要求作出统筹规定。最后，制定“国土空间规划法”“自然资源资产管理法”“能源法”“化学品安全管理法”“生态环境损害赔偿法”“生态保护红线管理条例”“生态保护补偿条例”等空间优化利用、自然资源管理、能源安全保障、污染防治、生态保护工作急需的法律法规，为完善统筹协调的生态文明法律体系奠定全方位的法制基础。

　　在立法修改方面，“十四五”和“十五五”时期，首先，建议以问题为导向，修改《中华人民共和国环境保护法》《中华人民共和国自然保护区条例》《中华人民共和国风景名胜区管理条例》等法律法规，界定自然保护区、自然保护地、生态保护区、生态保护红线、国家公园等有适用争议的相关概念，区分并衔接三条控制线与“三线一单”等相关概念;修改《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》《中华人民共和国危险化学品管理条例》等法律法规，区分并衔接危险化学品的环境监管职责与危险固体废物的安全监管职责，区分并衔接农业农村固体废物治理职责与城市固体废物治理职责;修改《中华人民共和国水法》《中华人民共和国水污染防治法》《中华人民共和国大气污染防治法》《中华人民共和国气象法》等法律法规，区分并衔接水体的生态环境监测因子与水利监测因子、气象监测因子和大气环境监测因子的关系。其次，修改《中华人民共和国环境保护法》《中华人民共和国大气污染防治法》《中华人民共和国水污染防治法》《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》《中华人民共和国土壤污染防治法》等一般性生态环境保护法律法规，加强其与《中华人民共和国长江保护法》《中华人民共和国海南自由贸易港法》等流域性、区域性特殊法律法规的衔接，如在一般性生态环境保护法律中规定与流域、区域生态环境保护监管体制和监管方法的协调，防止法律规范之间的冲突，填补法律规范之间的空白;再如在《中华人民共和国环境保护法》中授权生态环境部会同有关部门针对各流域制定严于国家普适性标准的环境质量标准和污染物排放标准，针对大流域的跨省支流，制定严于干流标准的水质量标准和水污染物排放标准;授权各省级人民政府制定严于所处流域生态环境标准的省级区域标准。这样既有利于进一步加强各流域生态环保工作的针对性，提升生态环境保护的整体绩效，也有利于开展全流域统一的生态环保执法监察。生态环保地方性法规和区域性、流域性生态环保法规的制定，也可以参照这些要求执行。再次，在《中华人民共和国环境保护法》《中华人民共和国大气污染防治法》《中华人民共和国水污染防治法》《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》《中华人民共和国土壤污染防治法》等一般性生态环境保护法律和《中华人民共和国长江保护法》《中华人民共和国海南自由贸易港法》等流域性、区域性法律中，对节约用水、节约其他资源、环境污染防治、生态保护、节约能源、减少碳排放等绿色、循环、低碳要求，对绿色经济、绿色社会、绿色文化发展要求，以及城乡环境保护基础设施的互联互通做出统筹规定。如果难以做出统筹规定，则做出衔接适用的规定，确保法律要求的协调和法律法规实施绩效的提高。生态环保地方性法规和区域性、流域性生态环保法规的修改，也可以参照这些要求执行。又次，将自然资源资产所有权的行使、生态文明评价考核、矿证管理、山水林田湖草沙的协同治理与专门治理、各部门的生态保护修复职责规定及河湖长制、林长制与各部门法定监管职责的关系做出清晰的法律规定，使改革措施有法可依并形成执法监管合力。最后，修改生态保护、环境污染侵权、环境公益诉讼、环境刑事犯罪等方面的司法解释，将低碳发展的要求纳入环境损害、环境犯罪规定的考量范围。

　　文献来源：常纪文.新时代生态文明法律体系统筹协调与集成创新的进展和建议[J].中国环境管理,2023,(2):5-13.DOI：10.16868/j.cnki.1674-6252.2023.02.005