噪声污染防治，需实施党政同责体制机制
发稿时间：2022-12-13 11:47:31 来源：第一财经
噪声污染防治是环境污染防治的一个重要方面。在实行生态环境保护党政同责的生态文明新时代，也需坚持噪声污染防治的党政同责。
在全国范围内深入实施噪声污染防治的党政同责体制和机制，目前已经具备前提条件和法制基础。
符合前提条件
实行生态环境保护党政同责的体制和机制，需要具有同责事项的公益性、事项的共同责任性和同责措施具有工作抓手三个前提条件。在噪声污染防治领域，目前已经具备这三个前提条件。
一是同责事项具有重大公益性。噪声污染防治与人民群众日常生产生活息息相关，它涉及人民群众的安静生活，涉及区域的社会稳定，因此具有公益性。《2021年中国环境噪声污染防治报告》显示，社会生活噪声投诉举报在环境污染领域最多。2021年修订的《噪声污染防治法》立法目的为“防治噪声污染，保障公众健康，保护和改善生活环境，维护社会和谐，推进生态文明建设，促进经济社会可持续发展”，可见噪声污染防治工作的重大公益性。
二是事项推进各方具有共同责任。噪声污染防治作为一项关乎人民群众切身利益的公益性环境保护工作，党委和政府都负有职责解决。《噪声污染防治法》第5条规定，“地方各级人民政府将噪声污染防治纳入国民经济和社会发展规划、生态环境保护规划并将工作经费纳入政府预算”。对于涉及噪声污染防治的重大规划的制定或者重大工程的决策实施，如城铁隔声屏的长距离修建，有的不仅需要政府常务会议讨论，还需要地方党委讨论和决策。对于地方党委决策要求地方政府实施的事项，党委还需承担领导、支持和监督的职责。对于噪声污染防治工作，不仅中央和地方各级党委与政府负有职责，地方各级党委和政府有关部门也负有职责，如各级政府的住房和城乡建设、公安、交通运输、铁路监督管理、民用航空、海事等部门，按照《噪声污染防治法》第8条的规定，负有相应的监管职责。
三是解决措施具有共同的工作抓手。在噪声污染防治工作中，党委和政府都有工作抓手。在主要的噪声污染防治工作方面，如交通运输噪声、建筑施工噪声、工业噪声、社会生活噪声污染防治，党委和政府基于各自的角色，都可以通过组织机构、人员配备、职责分配、经费筹集、设施建设、责任追究等有效措施予以推进，如《噪声污染防治法》第8条规定：“各级人民政府及其有关部门应当加强噪声污染防治法律法规和知识的宣传教育普及工作，增强公众噪声污染防治意识，引导公众依法参与噪声污染防治工作”；第32条规定：“国家鼓励开展宁静小区、静音车厢等宁静区域创建活动，共同维护生活环境和谐安宁”。无论是宣传教育还是宁静区域创建活动，都是地方党委和政府的工作抓手。
具备法制基础
噪声污染防治领域实施党政同责的体制和机制，具备国家和党内两个方面的法制基础。
1.国家的法制基础
《环境保护法》和《噪声污染防治法》规定了政府及有关部门的噪声污染防治职责以及违法后需要追究的责任。
《环境保护法》第10条规定了各级人民政府和相关部门的生态环境保护职责。对于违反这些职责的地方各级人民政府、县级以上人民政府环境保护主管部门和其他负有环境保护监督管理职责的部门，第68条规定了行政责任，如对直接负责的主管人员和其他直接责任人员的具体行政责任。
《噪声污染防治法》第6条规定地方各级人民政府对本地区声环境质量负责并且实行噪声污染防治目标责任制和考核评价制度，将噪声污染防治目标完成情况纳入考核评价内容，这为地方人民政府的噪声污染防治职责和责任奠定了法制基础。这一行政管理的目标责任制和考核评价制度与党内法规规定的生态环境保护考核评价制度相呼应，考核评价结果与地方党委、政府及相关部门的噪声污染防治政绩相挂钩，为噪声污染防治党政同责体制和机制的实施奠定了法制基础。
为了落实这一评价考核的责任机制，《噪声污染防治法》第7条和第8条规定了各级人民政府和相关部门的噪声污染防治职责。对于违反职责滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的，第85条规定由监察机关或者任免机关、单位依法给予处分。这些规定都是针对党政同责的“政”的责。如果“政”未尽这些职，情节或者后果严重，那么就应依据《中国共产党问责条例》《中国共产党纪律处分条例》和中办、国办印发的《领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》的规定，追究负有领导职责的同级党委及有关党委领导的责任。
2019年以来，一些地方生态环境保护立法有一个趋势，就是尝试将党的领导、坚持党建引领甚至党政同责等地方党委的职责原则性地写进地方法规。这是中国特色社会主义立法的重大创新，可以考虑在国家立法层面予以参考和借鉴。
2.党内的法制基础
噪声污染防治领域实施党政同责的体制和机制，《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》《中国共产党问责条例》《中国共产党纪律处分条例》等党内法规提供了追责情形、追责范围、追责方式等方面的党内规则依据。值得指出的是，《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》由中办和国办联合印发，既属于党内法规，也具有行政规章的一些特征，在党内和国家都具有实施力。
关于追责的依据，《中国共产党问责条例》第7条规定了关于党组织、党的领导干部追责的情形，包括“推进……生态文明建设中，出现重大偏差和失误，给党的事业和人民利益造成严重损失，产生恶劣影响的”“在……生态环境保护……等涉及人民群众最关心最直接最现实的利益问题上不作为、乱作为、慢作为、假作为……造成恶劣影响的”两种情形。《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》规定了地方各级党委、政府的生态环境保护职责和追究责任原则，如第3条规定，“地方各级党委和政府对本地区生态环境和资源保护负总责，党委和政府主要领导成员承担主要责任，其他有关领导成员在职责范围内承担相应责任”；第4条规定，“党政领导干部生态环境损害责任追究，坚持依法依规、客观公正、科学认定、权责一致、终身追究的原则”。这些规定与《环境保护法》《噪声污染防治法》等国家法律法规的职责规定和责任追究规定相衔接或者相呼应，密织了地方党委及有关责任机构、人员的生态环境责任，使噪声污染防治党政同责有党内法规可以依据。
值得注意的是，2021年《中共中央国务院关于深入打好污染防治攻坚战的意见》提出实施噪声污染防治行动，加快解决群众关心的突出噪声问题。虽然不属于党内法规，但是该意见可以指导党内法规的建设和国家法律法规的制定或修改，因此对噪声污染防治党政同责依据的法制化具有重要参考价值。
关于追责的情形，《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》第5条至第8条规定了25种追责情形。其中，实施党政同责主要包括决策影响生态文明建设、部门协作互相推诿、对环境污染处置不力等情形。
影响生态文明建设的情形，主要指作出的决策严重违反城乡、土地利用、生态环境保护等规划，产生噪声扰民的不利后果。
部门协作之间互相推诿的情形主要指在噪声污染防治方面各地区、各机构、各领导推诿扯皮，主要领导成员不担当、不作为，造成社会不和谐的严重后果。在实践中比较常见的互相推诿现象有施工噪声扰民、轨道交通运行噪声扰民、公路噪声扰民、工业园区噪声扰民等纠纷的解决。一些需要投资建设或者拆除设施的历史遗留问题的解决，部门间、部门和区域间的推诿扯皮现象尤其严重。
对环境污染处置不力的情形主要是本地区发生严重的噪声污染事件或者重大社会影响的噪声污染事件，且地方党委和政府处置不力的。如区域或者线上噪声污染严重扰民，相关投诉居高不下，问题长期得不到解决且社会反应强烈。这些情形的规定，与《中国共产党问责条例》第7条规定的情形是一致的。
关于追责的范围，与追责的情形是匹配的。《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》第5条规定了追究地方党委和政府主要领导成员责任的8种情形，如贯彻落实中央关于生态文明建设的决策部署不力，致使本地区噪声污染突出或者任期内声环境状况明显恶化的；作出的决策与噪声污染防治政策、法律法规、规划相违背的；地区和部门之间在噪声污染防治方面推诿扯皮，主要领导成员不担当、不作为，造成严重后果的。第6条规定了追究地方党委和政府有关领导成员责任的5种情形，第7条规定了追究政府有关工作部门领导成员责任的7种情形，第8条针对所有党政领导干部利用职务影响开展追责的5种情形。在追责时，要严格依据这些规定对号入座，将问责精准到人。
关于责任的形式，《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》等党内法规和《环境保护法》《噪声污染防治法》等国家环境法律都有规定，因此要处理好适用关系。《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》第9条规定将考核评价结果作为党政干部选拔任用的依据，《噪声污染防治法》第6条规定了目标责任制和考核评价制，《环境保护法》对直接负责的主管人员和其他直接责任人员根据情形规定了记过、记大过、降级、撤职、开除的处分，甚至还针对主要负责人规定了引咎辞职的责任形式。地方党委和政府都负有责任时，地方党委及相关领导依据《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》等党内法规追责，地方政府及相关领导既要依据《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》等党内法规的规定追责，也要依据《环境保护法》《噪声污染防治法》等国家法律法规的规定追责。《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》规定党政追责方式有诫勉、责令公开道歉、组织处理（包括调离岗位、引咎辞职、责令辞职、免职、降职等）、党纪政纪处分。如果一个违法违规行为既触犯党内法规，也触犯国家法律法规，如果党内法规和国家法律法规对责任的规定不一致，则要具体问题具体分析，予以合理处理。
如何实施
为落实噪声污染防治的党政同责体制和机制，可以采取以下五方面的措施。
一是建立责任主体权力清单。针对地方各级党委、政府和相关领导，在综合性权力清单文件中纳入噪声污染防治的管理和监督权力清单的内容。权力清单的建设既要结合《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》的规定，也要结合《环境保护法》《噪声污染防治法》的职责规定，还要结合生态环境部等十八家单位印发的《关于推动职能部门做好生态环境保护工作的意见》，明晰各部门的噪声污染防治权责，特别是要体现部门工作“一岗双责”的要求。要层层制定权力清单，层层压实权力清单的落实责任，公开权力运行的流程和时限，必要时可以发布追责的典型案例予以警示。
二是建立齐抓共管的噪声污染防治工作体系。对于一些重点疑点难点的噪声污染防治问题，要突出部门协调和考核评价，发动社会参与和监督，形成地方党委和政府共负责、政府各部门齐抓共管的噪声污染防治工作体系。建立噪声污染防治党政同责、多部门齐抓共管的工作体系，能够及时解决热点问题，回应社会关切，避免互相推诿扯皮。为此，有必要建立工作体系的社会评价制度。在各方面齐抓共管的工作格局中，要结合循环经济、低碳经济的要求，结合节能减碳改造、循环化改造、城市更新改造，一体化开展噪声污染防治工作，如对老旧建筑进行隔声改造，在推广装配式建筑中提升隔声水平。
三是建立噪声污染防治工作协调联动机制。噪声污染防治涉及面往往很广，对于一些难以解决的历史遗留问题，如规划不当或者规划冲突导致的道路交通与轨道交通噪声扰民问题，地方人民政府应按照《噪声污染防治法》第7条的规定，建立噪声污染防治工作协调联动机制，加强部门协同配合、信息共享。如果有难度，要向地方党委汇报，争取支持。
四是建立噪声污染防治的专题报告制度。《环境保护法》规定地方各级人民政府要向同级人大及其常委会报告环境保护工作。《噪声污染防治法》实施时，应按照《关于推动职能部门做好生态环境保护工作的意见》的规定，建立包括噪声污染防治内容在内的生态环境保护专题报告制度，将噪声污染防治工作纳入各部门向地方党委、政府汇报的工作内容中。生态环保部门和其他负有噪声污染防治职责的部门要按照规定向地方党委与政府汇报工作。要加强地方人大的权力监督和政协的民主监督，对于噪声污染突出的区域，可以召开人大或者其常委会的专题询问会议。要定期将噪声污染防治工作的监督情况在地方人大网和政协网公开，督促地方党委和政府及时解决噪声污染问题。
五是深化生态环境保护督察。中央生态环保督察对雾霾污染和水污染治理的监督成效巨大，对于地方噪声污染的解决也发挥了作用。要加强对地方党委和政府及相关部门噪声污染防治工作的履职情况督察，指导督促其治理好突出的噪声污染防治问题，尽快回应群众的关切。
（作者系国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长）
