专栏

人物介绍

刘守英,中国人民大学经济学院教授。毕业于上海复旦大学经济系,美国威斯康星大学农经系与土地研究中心及美国哈佛大学肯尼迪政府学院访问学者。曾任国务院发展研究中心学术委员会副秘书长,农村部副部长 , 国务院发展中心城乡统筹基础领域负责人。中央政治局31次集体学习土地问题讲解人。国务院发展研究中心与世界银行合作的旗舰项目《中国:2030》以及《中国高效、包容、可持续城镇化》专题负责人。国土部土地资源可持续发展战略协调人。其代表性论文有《土地制度改革与国民经济成长》,翻译著作主要有《财产权利与制度变迁:产权学派与新制度学派译文集》等。近年出版的有影响的土地专著有:《中国土地政策改革》、《土地制度改革与转变发展方式》、《直面中国土地问题》等。在国务院发展研究中心工作期间,曾对中国土地政策改革及地方试验产生过重要影响。2016年下半年调入中国人民大学从事教学与研究,主要方向为土地制度与发展、制造业转型升级以及城乡互动。

促进城乡融合发展

发稿时间:2023-01-16 12:03:54 作者:刘守英

  今年改革论坛我的题目是“促进城乡融合发展”。首先我想讲对于城乡融合形态的认识。长期以来从乡村向城市转型的一个归属就是城市,但实际上看这张图。


图1:美国城乡融合的表现-形成都市区(中心城市、郊区)和非都市区(乡村和小城镇)

 

  如图1,现在为止美国的城和乡之间是三个空间形态,包括了蓝色的中心城市、橘黄色的郊区、黄色是非都市区。我们还收集了很多其他国家的空间形态。空间形态不是两极的,实际是这三者之间形成的混合空间。

  为什么会形成这个形态呢?我们对郊区化要重新认识。

郊区化是城乡融合的最重要阶段,它开始是乡村,然后转向快速的城市化,城市化到70%左右的时候,整个郊区迅速发展。郊区人口增长高于中心城市和乡村地区,城市中心区的人口开始净迁出,迁到郊区。大都市的非中心区的就业占比开始上升。随着郊区化,这时候 城乡形态开始出现了中间状态。

  
图2:美国城乡融合的表现-中心城区与郊区的收入差距扭转

  中间状态就是我们长期讲的城乡差距,这里就出现了逆转,如图2,中心城区和郊区的收入差距开始扭转,郊区收入增长速度高于城市中心地区的收入增长。

  还有乡村和小城镇,在郊区化过程中这些新形态开始快速增长。

 
  图3:美国城乡融合的表现-非都市区的人口迁入量与都市区人口迁入量趋同

  如图3,郊区在城市中心区,郊区、非都市区,郊区以外的人口迁入量也开始增加。郊区化以后,非都市区的人口也开始迁入。这时候乡村经济开始多样化,乡村不仅有农业、制造产业,还有乡村产业的非农化也非常明显。

 
  图4:美国城乡融合的表现-城乡居民收入差距减少

  如图4,这就出现了第二个收入差距的缩小,城市中心区和郊区收入差距缩小致使郊区化。非都市区的人均收入、都市区和郊区的收入差距又开始缩小。这里给我们一个启示,从乡到城的转型过程中有一个长期的城乡融合的形态。这个城乡融合形态,城市和乡村之间形成连续的城市,乡村和城市之间相互联系,不再是对立状态。乡村和城市间的优劣开始缩小,只有发展程度区别和功能区别。进入城乡融合以后,农村地区开始出现一些重大变化,它的产业包括乡村工业、服务业、社会设施、自然设施开始出现融合,还有城乡间的社会特征开始重叠,城乡边界开始出现模糊。

  我们一直讲城乡关系要重构,重构什么?一是乡村功能要发生变化,它不再仅仅是食物生产地,它也提供公共品,包括度假、退休、文化、休闲等等。二是城乡关系从对立转向融合互补。三是空间开始相互依存,这时候乡村纳入经济和文化的主流,不再是被边缘化的地区。所以城乡融合是在从乡到城转型过程中非常重要的形态。中央提出城乡融合的战略,首先在形态上要确立这个思想,城乡融合是从乡到城转型过程中的一个重要形态。

  有了一般规律性认识以后再看现在整个中国的问题。中国城市化率达到64%,按照国际城市化规律来讲,就是进入到城乡融合阶段,这是城乡融合阶段最重要的节点。但现在出现的问题是,快速城市化以后,中国城市化水平达到和城乡融合阶段同样的阶段,但是城乡分割的格局不仅没有缩小而且加大了。

 
  图5:改革开放以来中国城乡居民收入比

  如图5,西方城市化过程中两个收入差距的缩小在中国没有出现。中国在最快速城市化阶段出现了城乡收入差距拉大,第一是我们只有快速城市化,但没有城乡融合。第二是我们城市化的模式是回村的城市化模式。在城市里干工作,干到一定程度再回到农村,这是全世界没有的。第三是农业竞争力下降。现在一定要有一个认识,农业的份额降到10%以后,各个国家的农业到底在干什么?我们现在想到农业到10%,再到2%、1%,农业就可有可无了,这种观点是错误的。所有国家的农业在降到10%以后,农业在变强,它的农业和原来的农业完全不一样。中国由于单向城市化的模式,最后农业竞争力进一步下降。(如图6)我们现在只有6%、7%的农业,这个农业的竞争力是下降的,背后是农业成本上升,所有成本都在上升。

 
  图6:我国农业竞争力下降

  第四是中国乡村衰败问题。40%的城市化率以后,出现了中国式乡村衰败,希望是城乡融合,乡村融入城市,纳入主流,但是中国这一轮的乡村问题是在快速城市化下出现的乡村的系统的功能性失衡。乡村的人口、土地、产业、村庄不能很好的匹配进行功能再造,形成一种新形态,就会进入衰败状态。

  首先是“人”。“农二代”还在往城市跑,“农三代”是出生在城市,完全不是农村人,但是没有城市权利,“农一代”最后在回村以后不能体面老去。第二是“业”,乡村振兴最大的问题在于乡村凋敝是产业凋敝,因为产业路数没有搞对。现在中国的“业”变得越来越单一,乡村产业越来越单一。中国几千年的农业从来没有这么单一过,农业、工业、副业互补。我们什么时候把农业搞单一,什么时候倒霉,现在就是这个状况。农业是不能搞成完全只靠单一的农业能支撑这个产业的。中国历史上没有过,亚洲也没有过,日本、韩国都是靠多元化来支撑乡村的产业。所以“业”越来越单一,农业生产回报越来越低。我们想扩大规模、扩大投入,结果成本越来越高。外面的要素进不了乡村,乡村产业多元化也很难。第三是“住”,现在进入中国乡村最大变化是住房改善,但住房改善背后是中国城乡财富积累的不平等。农民在城市创造的财富在城市积累财富才能缩小城乡差距。但农民在城市创造收入,在农村盖房,他失去了在城市用他收入创造财富的机会,回到农村在宅基地上盖的房子又没有财产权。住房改善的背后,实际是中国城乡财富差距不断拉大。第四是“地”,中国一直在讲稀缺的土地,实际根本状况是我们所有不同类型的土地被支解的破碎不堪,以户为单位、以镇为单位、以县为单位,逐级地把土地支解的支离破碎,结果是土地利用不充分,规模不经济,乡村没有发展空间。

  下面讲政策。政策核心是我们的观念要从城乡二分到城乡融合,第一,要抛弃两极的思维。现存的一种思维是只要城乡化率提高,我们的乡村问题就能解决、城市问题就能解决,这个观点是要批判的,因为全世界没有一个只有单向城市化的思维。同时,要批判乡间的思维,所有要素回到乡村,然后乡村能发展,那不就回到古代了吗?所以这两极思维一定要改变。第二,现在要在城乡融合思路下,规划我们城乡融合区域的空间载体。原来规划城市时大家很清楚,城市应该在哪儿,但是城和乡间有一个形态,这个形态是城乡融合区域,这个城乡融合区域的空间载体在哪儿,是我们要好好规划的,这是新增长动能最重要区域。所以核心是三个空间的城乡融合要重新思考。一是都市圈,都市圈要思考的是,都市圈范围内如何形成由村到镇到县到城的连续体形态的城乡融合空间形态。二是大城市郊区和城市区的融合,现在北京就面临很大的问题,北京六环和绿隔的地方严格来讲是城乡融合区域,但现在绿隔变成了城市和乡村隔离的区域,最后结果是乡和城扩大了分化。三是县城和延伸区的融合区域,这是中国未来城乡融合的空间载体的重新构造,这里面土地非常重要。构造城乡融合空间时,土地是形成新的城乡融合形态的最重要的要素。都市圈要改变过去行政配置土地的制度安排,以都市圈为尺度对土地功能、土地空间进行配置,形成两个统一:统一土地权利体系,统一的土地市场。

  在城乡融合空间下,乡村的核心问题一是农业工业化的问题。现在农业问题是我们用28%的人搞6%的农业GDP,而全世界基本规律是2%的人搞2%农业的GDP,这是两个份额的同步。二是农业生产要素的重构和升级。现在农业是单要素突破,扩大土地规模、机械化等等,最后把农业成本搞的越来越高。农业的核心是根据农业这个产业的独特性,构建农业土地、劳动、资本、服务、企业家、政府之间组合农业要素的生产方式,而不是单要素突破。三是提高单位土地回报率。中国几千年农业的基本特征是在提高单位土地的产出率,解决吃饭问题。但真要把中国农业做强,就要从原来单位土地的单产解决生计问题,转向单位土地回报解决农业效率问题,现在看到全国范围内,广东、浙江、山东每亩土地的回报率都在逐渐提升。中国是土地极其稀缺的国家,不可能靠土地规模扩大解决农业竞争力,只能靠单位土地报酬提高来提高效率。中国的农业可能在发生一场农业的工业革命,这场工业革命是将农业强国和其他十几个强国一起并联,使中国农业逐步实现现代化。(此文系作者在中国经济体制改革研究会举办的第十九届中国改革论坛上的发言


友情链接:

中国政府网 国务院新闻办公室 国家发展和改革委员会 人民网 新华网 中国经济体制改革研究会 腾讯网 搜狐网 光明网 中国改革论坛 中国新闻网 澎湃新闻网 凤凰网 经济参考网 人民论坛网 中宏网 千龙网 网易 中国教育新闻网 北青网 中国记协网 求是网 国家互联网信息办公室 央广网 中国青年网 中国经济网 中国日报网 中国人大网 中国网