铺展锦绣潇湘美丽生态画卷——永州市冷水滩区创新推行水政执法改革调研

发稿时间：2019-10-24 11:05:07 来源：《新湘评论》2019年第20期

　　一、成效明显

　　冷水滩区位于湘江最上游，水域资源丰富，有干流1条、支流26条、渠道4100余公里、水库120座，基层管理职责分属于10个乡镇、10个街道共160个村、43个社区。随着经济社会快速发展，水事违法案件逐年攀升，而水行政执法存在体制机制不顺等问题，影响了水行政执法工作的有效开展和规范运行，“共抓大保护，不搞大开发”任重道远。冷水滩区创新推行河长制执法监管改革，实现一支队伍管全部、一套流程统全面、一把尺子问全责，实现全域水质达标率100%，境内省级重要饮用水水源地全部达到Ⅰ、Ⅱ类水标准，出境水质稳定在Ⅱ类水标准以上，省里考核的2个断面水质优良达标率和5个省级水功能区100%达标，先后获得中央河长制工作中期评估现场核查组、国家水利部河长制工作督导组高度评价，铺展了漫江碧透、鱼翔浅底的生态画卷。

　　二、主要做法

　　1.推进“大整合”“全联动”“广覆盖”，变“九龙管水”为“一闸管水”。一是统一工作力量。从公安、检察、法院、生态环保、水利等有执法职能的部门，抽调20名专业执法人员脱产工作，高标准组建“河库管护联合执法大队”。加大资金投入，立足便携式、单元式、信息化，配齐配足现代化通信、防护、监控、拆卸执法装备，实现巡查、交办、执法全记录，有效解决了“执行不力、保障不足”的问题。二是统一规范管理。突出“河长制”建设中的水政执法、监督稽查、行政管理三大核心职责，建立目标管理责任制、人员岗位责任制、过错责任追究制，做到任务明确、职责清晰，确保执法行为合法化、执法工作程序化、执法文书规范化，使执法在阳光下运行。三是统一行政执法。将16个涉及水行政执法的区直部门职能与技术指导职能相对分开，对其中涉及行政许可、行政处罚、规费征收、法规宣传、行政诉讼、行政复议等6项行政执法职能划归联合执法大队，实现“一支队伍管到底”。在湘江河道饮用水水源区的水域网箱养鱼治理中，联合执法大队共同行使水利、环保、海事、安全生产等执法职能，用3个月时间取缔养鱼网箱27万平方米，清理水域0.3平方公里，实现辖区湘江饮用水水源达到地表水Ⅱ类以上标准，全面实现区内饮用水水源清澈、干净、安全。

　　2.实施“一张网”“一盘棋”“一条链”，变“职责不清”为“权责统一”。一是监测监管“一张网”。充分利用城乡社会治理网格化建设成果，率先实施河库综合执法网格化治理。全区20个乡镇、街道成立水政监察服务站，将区内水域划为50个网格，聘请100名村级水政联络员兼任网格员，强化实时监测监管，形成“网格员—监察服务站网格—全区大数据信息平台”的监测监管信息体系。开发信息平台的问题发现、统筹联动、指挥调度、联合执法、疑难会商等功能，进一步提高执法信息化水平和执法效能。同时，建立派出所所长任河库警长制度，12名派出所所长共兼任27条河流、120个水库的河库警长，全面负责矛盾调处。二是推进工作“一盘棋”。在职权划转、综合执法、审批监管、人员编制、经费保障上尽可能协调一致，明确职能部门和联合执法大队之间的责任边界，做到“职权划转有序、执法监管有界”。以建立权力清单和责任清单制度为改革契机，全面公开50多项执法职责、执法依据、处罚标准、运行流程、执法规范和监督途径，推进阳光执法、文明执法、规范执法、有序执法，改善水行政执法形象，提升政府公信力。三是强化责任“一条链”。生态环境保护能否落到实处，关键在领导干部。落实领导干部生态文明建设责任制，压实区、乡镇(街道)、村(社区)三级“一把手”的责任，建立区直职能部门各司其职、各负其责的“部门共治”常态执法机制，形成权责清晰的责任体系。比如，区域水库流域内养猪场污染问题，《水污染防治法》规定的执法主体是生态环保局，但实际上环保与畜牧水产两部门职责交叉模糊问题一直存在。联合执法机制建立后，该区集中开展水库污染专项整治行动，区河长办承担宣讲政策责任，生态环保部门承担询问、笔录责任，公安部门承担调查取证责任。通过集中整治，城区162家养猪场全部整体搬迁，禁养区229个养猪场(户)全部关停，区内湘江沿岸62家畜禽养殖场全部关闭转产。

　　3.坚持“零容忍”“出重拳”“无禁区”，变“突击治标”为“长效治本”。一是查处污染“零容忍”。坚持生态优先，扎实推进水污染治理整治。针对区内水库投肥养鱼污染问题较为突出的情况，在全区水库及水库流域范围内严格实行“十禁止”，对全区120座水库承包者明确“四个一律”，即凡承包协议到期的一律不再继续对外承包，凡能终止承包协议的一律终止，凡不愿终止协议的一律签订不投肥、不投料、不投药养殖承诺书，凡存在污染的水库一律腾库清淤消毒。全区终止协议12份，最长未到期的协议时限达到15年，放干腾空、消毒水库82座。二是打击违法“出重拳”。加大水行政监察和水事违法案件查处力度，依法关停高污染、高能耗、涉重金属企业19家。集中开展区内湘江流域“僵尸船”专项清理行动，排查出各类僵尸船49艘，对无人认领的37艘报废僵尸船依法进行拆解。依法处置湘桂铁路一桥下游禁采区内偷采的3条采砂船，设立禁碑12块，处理尾砂2万余立方米。三是巡查问责“无禁区”。坚持以执法巡查为抓手，采取日常巡查与专项巡查、定点巡查与机动巡查相结合，实现河道巡查横向到边、纵向到底。建立健全问责机制，建立完善重大水事违法案件挂牌督办制度，敢于唱“黑脸”，让问责成为常态。对失职、渎职和不配合专项整治行动的，启动调查并追究责任程序，构成犯罪的直接移送司法机关依法追究刑事责任。

　　三、几点启示

　　一是坚持全民治水。良好生态环境是最公平的公共产品，保护生态环境人人有责。冷水滩区注重在全社会树立生态文明理念，增强全民节约意识、环保意识、生态意识，培养生态道德和行为习惯，把建设美丽中国转化为全体人民自觉行动。充分发动机关干部、村党员干部、党代表、人大代表、政协委员和“河小二”志愿者等个人和团体参与小微水体整治、工业区块雨污分流、垃圾分类、卫生保洁、街角小品建设等治水活动，激发社会各界参与水文明构建、水环境治理、水生态改善的正能量，使社会各界成为开展全域综合治水工作的宣传者、组织者、参与者和监督者，全区上下形成了政府主导、部门联动、社会各界广泛参与的全民治水良好氛围。

　　二是坚持创新治水。创新是改革的生命，要破解现存的体制机制弊端必须创新。改革前，该区水环境执法职能长期分散在多个领域，水利、生态环保、畜牧水产、城管、交通海事、林业、农业等16个部门或多或少拥有水环境执法权，“九龙管水”，多头执法，效率低下。针对辖区交叉、部门扯皮、无所适从等问题，突出明确水政执法大队为执法主体，在执法权限、执法范围等方面制定规范的工作流程，按照“监督处罚职能与日常管理职能相对分开”的原则，合理调整划分各自的职能权限，采取部门协同作战的执行方式，从严从快从重查处案件，做到了既有权、可用权、又担责，主体明确、权责统一，解决了“权责不明”问题，防止了管理“真空”和执法“空白”，创新形成了“水上执法一盘棋，联合执法一体化”的联合执法管理机制。

　　三是坚持长效治水。保护生态环境必须依靠制度、依靠法治，必须把制度建设作为生态文明建设的重中之重。冷水滩区在执法主体清晰、责任明确、职能整合之后，突出执法问责体系建设，一把尺子量到底，变突击治标为长效治本。积极搭建“智慧河长”监管平台，对重点河湖、重点工程进行实时监控，切实做到查找问题精准、整治问题精到、日常管理精细，全面提高河湖管理保护的信息化、智能化、精细化水平。着力健全完善机制，将联合执法工作开展情况作为对有关镇街环境保护工作考核的重要内容，考核结果纳入年度工作目标责任制内容，并与各“河(段)长”实绩挂钩。